中央城市工作會(huì)議時(shí)隔十年再度召開，標(biāo)志著中國城鎮(zhèn)化站在新的歷史節(jié)點(diǎn)上。

當(dāng)前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已67%，城市發(fā)展邁入存量提質(zhì)增效時(shí)代。從高速增長到穩(wěn)定減速，從土地財(cái)政依賴到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，從大城市優(yōu)先到大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、縣域經(jīng)濟(jì)崛起，城市發(fā)展模式正在經(jīng)歷深刻變革。人口流動(dòng)趨于平緩，技術(shù)創(chuàng)新卻在加速擴(kuò)散。

在城市發(fā)展全面轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效的新時(shí)代，誰能率先實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變，誰就能在下一輪城市競爭中贏得先機(jī)。

發(fā)展動(dòng)力之變

中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段性躍遷，折射出全球城市化“諾瑟姆曲線”的普遍規(guī)律——當(dāng)城市人口超過30%進(jìn)入城市化加速階段，達(dá)到65%后進(jìn)入城市化后期階段，超過70%則進(jìn)入成熟階段，城市化進(jìn)程停滯或略有下降。

過去數(shù)十年，中國的城鎮(zhèn)化浪潮高歌猛進(jìn)。按照官方表述是：“中國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鎮(zhèn)化率從1949年的11%提高到2024年的67%?！?

但轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)到來。數(shù)據(jù)顯示，2011—2020年我國城鎮(zhèn)化率年均增長1.39個(gè)百分點(diǎn)，2021—2024年降為0.78個(gè)百分點(diǎn)，增速明顯放緩，預(yù)計(jì)未來還將繼續(xù)下滑。

超過65%、逼近70%的拐點(diǎn)，標(biāo)志著我國城市化將進(jìn)入成熟階段。對(duì)此，中央城市工作會(huì)議指出：“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段?！?

這一轉(zhuǎn)變不僅是城市發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，更是發(fā)展邏輯的重構(gòu)。最直接的改變是，“土地財(cái)政+房地產(chǎn)”的發(fā)展模式將難以為繼。

過去幾十年，土地財(cái)政和房地產(chǎn)開發(fā)，成為中國城鎮(zhèn)化的主要驅(qū)動(dòng)力。地方政府通過大規(guī)模征地、出讓土地獲取財(cái)政收入，以此推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長。大規(guī)模的農(nóng)村人口涌入城市，城市邊界不斷擴(kuò)張，呈現(xiàn)出攤大餅式的發(fā)展態(tài)勢。

這種模式在短期內(nèi)迅速提升了城市規(guī)模，催生了房地產(chǎn)市場的火爆，解決了城市建設(shè)的資金來源問題，但也帶來了土地資源浪費(fèi)、房價(jià)泡沫、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇等一系列問題。

如2015年城市工作會(huì)議后，棚改貨幣化政策拉開大幕，房地產(chǎn)行業(yè)高歌猛進(jìn)，樓市繁榮背后是房價(jià)的一路飆升。

如今，隨著城鎮(zhèn)化增速放緩、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，住房需求峰值已過，房地產(chǎn)投資增速明顯回落。簡單來說，買房的人少了，地也賣不動(dòng)了。

國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2023年全國房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降9.6%，2024年進(jìn)一步下降10.6%，市場進(jìn)入深度調(diào)整期，房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的土地財(cái)政這臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)正逐漸減速。

此次會(huì)議特別提出“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”。這一表述與以往“促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”有所不同，其核心在于切斷對(duì)土地財(cái)政的路徑依賴。

在房地產(chǎn)層面，未來的土地供應(yīng)必須從無限供給，轉(zhuǎn)變?yōu)榘葱枨蠖ü┙o；在城市發(fā)展層面，不能再依賴房地產(chǎn)開發(fā)來維持財(cái)政增長，必須尋找新的增長動(dòng)力，如科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等。

發(fā)展策略之變

在城鎮(zhèn)化減速的背景下，城市發(fā)展策略也在發(fā)生重大調(diào)整。

大中小城市均衡發(fā)展，還是優(yōu)先發(fā)展大城市？這一命題在中國的城鎮(zhèn)化歷程中幾經(jīng)搖擺。上世紀(jì)八、九十年代的《全國城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》《城市規(guī)劃法》等文件都提出，“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”。

然而，隨著市場化改革深入和戶籍門檻的松動(dòng)，大量人口涌入城市，向大城市聚集，按照舊的人口標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制大城市規(guī)模已不切實(shí)際。

另一方面，考慮到人口、技術(shù)、資本等要素的集聚有利于提升資源配置效率，大城市在很長一段時(shí)間內(nèi)成為吸納流動(dòng)人口的主要陣地。

2019年召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提到，“中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”，“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”。

在高歌迅猛的城鎮(zhèn)化趨勢下，大量人口涌入，大城市的規(guī)模不斷擴(kuò)張。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2021年發(fā)布的數(shù)據(jù)，我國有超大城市7個(gè)，特大城市14個(gè)。

然而，政策傾向于大城市優(yōu)先，導(dǎo)致資源高度集中于一、二線城市，引發(fā)了人口過度集聚、房價(jià)高企、公共服務(wù)壓力巨大等一系列“城市病”。

因此，近幾年我國的城市發(fā)展策略，開始再度轉(zhuǎn)向，從大城市優(yōu)先回歸到大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，著手疏解大城市的非核心功能。

此次會(huì)議明確，著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，“繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，再次被擺在重要位置。

但需要指出的是，協(xié)調(diào)發(fā)展要建立在市場規(guī)律之上，并非簡單的資源平均分配，而是通過城市群、都市圈的一體化發(fā)展，帶動(dòng)中小城市，同時(shí)激活縣域經(jīng)濟(jì)。

中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，核心要義是，依托城市群和都市圈，形成區(qū)域一體化發(fā)展模式。

目前，全國共有19個(gè)城市群，30多個(gè)都市圈，但各城市群、都市圈的融合發(fā)展水平參差不齊。長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、京津冀城市群等，相對(duì)來說，已經(jīng)形成了較為成熟的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共建共享水平較高。

如，長三角地區(qū)已實(shí)現(xiàn)高鐵“1小時(shí)通勤圈”，以及“上海研發(fā)+外地制造”協(xié)作模式；粵港澳大灣區(qū)則是“香港金融+深圳科技+東莞制造”產(chǎn)業(yè)鏈整合模式，且廣佛都市圈早在十多年前，就開通了全國首條跨市地鐵。

“發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈”，旨在進(jìn)一步打破行政壁壘，推動(dòng)一體化進(jìn)程，加速資源集聚，通過城市群、都市圈內(nèi)的中心城市，帶動(dòng)周邊中小城市發(fā)展。如昆山之于上海，中小城市可以通過產(chǎn)業(yè)分工，融入大城市的產(chǎn)業(yè)鏈中。

長期以來，不少人認(rèn)為，打破行政壁壘，會(huì)導(dǎo)致資源過度集中流向大城市，加劇城市發(fā)展的“馬太效應(yīng)”。然而事實(shí)恰恰相反，當(dāng)前大中小城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，并非過度市場化所致，而恰恰是市場化和一體化水平不夠高，各城市利益不同、互相博弈，同質(zhì)化競爭，尚未形成高效聯(lián)動(dòng)融合機(jī)制。因此，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，仍需進(jìn)一步拆除城市間的壁壘。

在城市群、都市圈之外，縣域經(jīng)濟(jì)的激活，也是平衡區(qū)域發(fā)展、縮小貧富差距的重要抓手。

七普數(shù)據(jù)顯示，2020年我國縣域常住人口約7.48億人，占全國人口總數(shù)的52.97%。在數(shù)量繁多的縣城中，昆山、江陰、張家港等百強(qiáng)縣（市），終究是少數(shù)，絕大部分縣城發(fā)展水平欠佳。然而，它們卻是人口流動(dòng)的重要中轉(zhuǎn)站。

很多農(nóng)村人口外出務(wù)工后，受制于大城市的高房價(jià)和物價(jià)，最終返鄉(xiāng)后，可能會(huì)選擇在縣城安居。這一趨勢既緩解了大城市的承載壓力，也能促進(jìn)區(qū)域平衡發(fā)展。

當(dāng)然，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，關(guān)鍵在于縣城要找準(zhǔn)定位，找到一條特色化的發(fā)展道路。如大城市周邊的縣城，可以積極做配套產(chǎn)業(yè)分工；有資源優(yōu)勢的縣城，可以做大特色產(chǎn)業(yè)。

在存量時(shí)代，城市間搶人競爭加劇，中小城市和縣城等下沉地區(qū)，面臨更大的發(fā)展壓力。但人口流動(dòng)新趨勢下，中小城市和縣城并非必然衰落，關(guān)鍵還是找準(zhǔn)定位、培育特色。

發(fā)展機(jī)遇之變

城鎮(zhèn)化減速的背后，不僅是人口結(jié)構(gòu)的變化，更蘊(yùn)藏著技術(shù)革命的深刻影響。

過去十多年，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的加速普及，將“淘寶村”“直播鎮(zhèn)”帶進(jìn)了偏遠(yuǎn)地區(qū)，進(jìn)一步推動(dòng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)。一些中小城市和特色小鎮(zhèn)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)獲得了發(fā)展機(jī)會(huì)。

此次會(huì)議將“著力建設(shè)便捷高效的智慧城市”，列為七大重點(diǎn)任務(wù)之一。這一部署背后，是人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，正以更快的速度改變城市發(fā)展模式。尤其是人工智能，正從技術(shù)工具升維為城市治理的新操作系統(tǒng)。

技術(shù)紅利的釋放不僅關(guān)乎產(chǎn)業(yè)興衰，更關(guān)乎城市格局的重新洗牌。

此前，“杭州六小龍”火爆全網(wǎng)，其誕生體現(xiàn)了城市發(fā)展的創(chuàng)新活力。反過來看，AI領(lǐng)域的發(fā)展，也會(huì)給城市提供技術(shù)創(chuàng)新積累，幫助占領(lǐng)未來的風(fēng)口前沿，成為地方數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。另一方面，AI技術(shù)在城市治理、交通管理、醫(yī)療健康等領(lǐng)域的應(yīng)用，使得城市運(yùn)行效率大幅提升。

這些技術(shù)賦能，不僅提升了城市競爭力，也改變了城市間的競爭格局。

隨著土地財(cái)政式微，房地產(chǎn)發(fā)動(dòng)機(jī)減速，未來的城市競爭，將不再僅取決于人口規(guī)模和土地資源，而更依賴于科技創(chuàng)新能力和數(shù)字化水平。

麥肯錫全球研究院（MGI）發(fā)布的報(bào)告指出，未來15年AI等行業(yè)將成為驅(qū)動(dòng)增長的核心引擎，預(yù)計(jì)貢獻(xiàn)29萬億至48萬億美元的收入，占全球GDP增量的1/3，并重塑技術(shù)、資本流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)遷移的格局。

在存量時(shí)代，創(chuàng)新要素如人才、資本、技術(shù)，仍將集中在大中城市，人工智能將放大這些城市的競爭優(yōu)勢。但正如互聯(lián)網(wǎng)的“平權(quán)效應(yīng)”一樣，中小城市同樣有機(jī)會(huì)分享技術(shù)紅利。

如“東數(shù)西算”工程，可以通過重構(gòu)算力、能源與數(shù)據(jù)的空間配置，激活中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資源優(yōu)勢，破解發(fā)展不均衡問題，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來新的增長機(jī)遇。

（作者為數(shù)字社會(huì)發(fā)展研究中心特約研究員）