“雙城記”正當其時、恰逢其勢

從“以鄰為壑”走向“以鄰為伴”

《決策》：近期，合肥與南京、青島與深圳等城市“組團”合唱“雙城記”引發外界強烈關注，對此，您有何觀察？

曾剛：受第四次產業革命的影響，人類開始步入百年未有之大變局的新時代，全球政經格局正發生著巨大變化。 經濟全球化部分被區域集團化替代，國際上區域性國家聯合組織、國家內部城市群、都市圈等一體化發展共同體不斷涌現。

從國內發展形勢看，我國內部各城市之間關系從昔日“以鄰為壑”競爭為主，走向今日“以鄰為伴”的方向轉變。城市“組團”發展也就成為順應時代發展潮流的智慧之舉。隨著城市核心功能、綜合能級的提升，城市組團的范圍也呈現出從省內、國內走向國際的發展趨勢。

王樹華：在全球化放緩背景下，全球區域發展正掀起區域一體化的浪潮。經過多年來的發展，我國事實上已經形成了京津冀、長三角和粵港澳大灣區三大城市群為引領的區域一體化發展新格局。

然而，區域一體化雖已成為區域協調發展的共識，但產業同構、重復建設、行政壁壘等問題在一定程度上依然存在，跨區補償、財稅分成等深層次問題仍需完善。

在區域一體化改革進入攻堅的關鍵時期，亟需破除各類體制機制障礙，以推動區域協調發展邁向更高水平。城市“組團”合唱“雙城記”作為一體化發展的一種重要空間表現形態，正當其時、恰逢其勢。它有助于強化合作意識、弱化競爭思維、淡化行政邊界、降低交易成本，推動建立區域發展共同體，從而有助于提升區域內各市場主體的獲得感。

“破圈”融合發展

《決策》：從“雙城記”類型來看，有杭州寧波、濟南青島省內“雙子星”聯動，也有成都重慶、南京合肥跨省聯動合作，您認為這兩種類型存在哪些相似性？又有哪些不同之處？

曾剛：雙核結構符合區域發展規律，省級行政區內深圳與廣州、廈門與福州、寧波與杭州、青島與濟南、大連與沈陽，類似案例數不勝數。然而，跨越省級行政區界線的雙城互動則是新時期的新嘗試，成都與重慶的互動已經通過國家戰略“成渝地區雙城經濟圈”予以確認，發展勢頭不錯。

從城市間合作驅動因子看，雙城合作可分為上級政府主導型和市場分工型兩種類型。

從相似性方面看，“雙子星”聯動都具有地理空間鄰近、避免不當競爭訴求主觀愿望的有利條件。

從不同之處看，省內“雙子星”充分利用我國省級政府強大的行政協調能力，而跨省的“雙城記”則主要依靠市場力量，通過跨地域行業協會等社會組織來發揮各自城市的比較優勢，追求合作共贏效果，推動雙城合作。

王樹華：“雙城記”式的城市組團發展可以在同一省級行政區域內進行，也可以在跨省級行政區域間進行，二者有一些共同點，比如：兩種類型的組團都是發生在地理位置毗鄰或相近的兩個城市之間，有助于統籌基礎設施建設，打造暢通的交通和能源供應體系、相對均衡的公共服務體系，進而培育更加合理的城市層級和功能體系。

第二個共同特征是，兩種類型的組團都是在中心城市之間進行，兩個中心城市的發展能級相當、功能互補，都具有一定縱深的經濟腹地，有助于在更大規模、更高層次上實現協同互動。與此同時，二者也存在顯著的差異。

不同于杭州寧波、濟南青島等省內“雙子星”式的城市組團發展，成都重慶、南京合肥等跨省聯動合作的城市組團，往往面臨著行政壁壘的制約，需要在利益分配、產業協同等方面加強省際磋商。

《決策》：我們注意到，今年11月，南京合肥高調以“雙城記”之名推動兩市產業、企業資源的雙向流動，成為備受關注的焦點，這傳遞出什么樣的信號？

王樹華：南京與合肥簽訂產業對接合作協議，至少傳遞出以下兩個方面的信號：

第一，南京與合肥的合作已經從規劃意義上的合作實質性地進入到產業層面的合作。中共中央、國務院于2019年印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》就明確提出要“加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展”。但近年來進展相對緩慢。這次合作協議的簽訂，鼓勵兩市在智能制造、汽車、生物醫藥、新材料等雙方的特色產業領域開展深度產業協作交流，有助于促進產業鏈上下游對接，為區域發展注入活力。

第二，這標志著南京都市圈與合肥都市圈開始“破圈”融合發展。早在2021年蘇皖兩省政府聯合印發的《南京都市圈發展規劃》要求“促進中心城市與周邊城市同城化發展”，過去有種觀點認為，這會對合肥的經濟腹地造成“虹吸效應”。

隨著2024年2月《合肥都市圈發展規劃》的獲批，這種情況已經發生變化，兩大都市圈合作發展的內在需求越來越強烈。我認為，此次產業對接合作協議的簽訂就是兩大都市圈“破圈”融合發展的一個標志。

“雙圈聯動、無問西東”

《決策》：合唱“雙城記”，可以加速以各自為核心的都市圈的融合進程，但實際中兩者之間往往存在產業、腹地等競爭現象。比如，合肥都市圈與南京都市圈存在重疊區域，外界一直認為合肥與南京存在競爭關系，怎樣準確理解合肥與南京的競合關系？

曾剛：根據劉易斯古典經濟學理論，在工業化初級、中級階段，資本、勞動力、土地對城市經濟發展具有決定性影響，合肥、南京兩個城市致力于彰顯我國低成本優勢，拼力爭奪外資，競爭也就成為合肥、南京兩個城市關系的主旋律。然而，時過境遷，情況發生了巨變。

首先，合肥、南京兩個城市已經步入工業化后期、信息化時代，告別低成本，騰籠換鳥，建設創新高地，發展新質生產力，也就成為合肥、南京的不二選擇。

為此，根據新質生產力對創新腹地、產業腹地、市場腹地要求高的特點，更新認識，摒棄前嫌，推動合肥、南京兩市科技創新、產業鏈、創新鏈合作，也就成為理性抉擇。

王樹華：在區域一體化發展過程中，一定程度的同質競爭不可避免。從當前的產業發展基礎來看，南京與合肥的產業互補性大于競爭性。

以新能源產業為例，南京布局新能源汽車產業起步早，已形成了較為完整的新能源車產業鏈，但短板在于缺少頭部車企和一線新能源汽車品牌。而合肥的產業優勢在于整車，以整車的規模效應引領新能源產業集群化發展。

寧合圍繞新能源產業展開合作，有助于兩地在激烈的新能源汽車市場競爭中進一步深化產業分工，促進新能源產業的差異化發展，從而提高兩個城市在新能源汽車產業中的市場地位。

根據兩地簽署的產業對接合作協議，兩地將在智能制造、汽車、生物醫藥、新材料等產業領域開展協作交流，無疑是看中了雙方在上述領域的特色優勢與互補發展空間。

胡艷：實際上，今年合肥都市圈獲批方案空間范圍有縮小，它涉及的過去跟南京都市圈重合的幾個城市，只是其中一小塊。比如，滁州是定遠縣、馬鞍山含山縣、蕪湖市無為市。

相對而言，合肥、南京新版的都市圈發展規劃空間范圍比較清晰，在此范圍內合肥、南京都可以大顯身手。

它們的重疊區域過去叫腹地，是有競爭，但從現在來看，雙方的合作也有這樣一個共同的空間。合肥和南京的人員往來、資金要素流動是比較頻繁的，就像高鐵的班次都比一些江蘇的城市要多。特別是空間重疊的一些區域，滁州、馬鞍山、蕪湖，還有宣城。

區域經濟總是通過聚集—擴散的空間運動來使得中心對外圍的輻射不斷地擴大，就像以前長三角是“小長三角”，只有十五六個城市，但現在的長三角城市群是41個城市，安徽全域都在長三角。這實際上是隨著區域經濟的發展，聚集力、擴散力交互作用的結果。

滁州就是典型。

從國家當前制定的區域戰略來說，長三角城市群西翼相對薄弱。合肥都市圈、南京都市圈要加強聯動，融合發展，做強長三角西翼的城市群，這樣一來就可以使得長三角的輻射力向中西部、沿著長江溯流而上。

《決策》：您認為唱好“雙城記”重點需要把握哪些重點？

王樹華：唱好“雙城記”需要重點把握以下幾個方面的內容：

一是加強頂層設計、科學制定合作規劃。相關規劃一定要突出組團城市特色，強化規劃實施的權威性和嚴肅性。

二是消除行政壁壘、健全城際溝通協調機制。從宏觀層面建立組團城市間的綜合協調機制，負責重大議題決策、發展規劃的編制和實施，有助于提升城市間的合作效率、降低合作成本，打破地方保護主義壁壘。

三是加強產業鏈合作、完善產業配套。要加強城市間的溝通協調，在組團城市內以產業鏈思維完善產業配套，加快培育優勢互補、鏈式發展的現代產業體系。