安徽為何下這盤“大棋”

安徽，又有新行動(dòng)。

7月11日，安徽在省域副中心城市蕪湖市召開了一場(chǎng)重要會(huì)議——全省城市功能品質(zhì)活力提升工作推進(jìn)會(huì)。

這是安徽為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展而下的一盤“大棋”，旨在系統(tǒng)推進(jìn)城市內(nèi)涵式發(fā)展，協(xié)同打造高質(zhì)量發(fā)展、高顏值生態(tài)、高效能治理、高品質(zhì)生活、高水平安全的城市空間，加快建設(shè)具有安徽特色的宜居韌性智慧現(xiàn)代化城市。

這盤“大棋”，有何深意？

“四問”安徽

要回答這個(gè)問題，我們先要回答下面的“四問”。

2023年，安徽經(jīng)濟(jì)總量排在全國(guó)第11位，經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)城市數(shù)量為何還不如排名靠后的江西？

在5000億至10000億元區(qū)間，安徽為什么會(huì)出現(xiàn)城市“斷檔”的現(xiàn)象？

省域副中心城市蕪湖，經(jīng)濟(jì)總量全省第二，為何與江蘇省排名最后一位的連云港不相上下？

合肥之后，誰是安徽下一個(gè)大城市？

外界在問，安徽也在問。“四問”的背后是安徽城市發(fā)展的差距。

從經(jīng)濟(jì)實(shí)力來看，安徽城市在排行榜上并不亮眼。

在2023年中國(guó)經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)城市排行榜上，安徽只有4市入圍，排在全國(guó)第11位，低于江蘇、山東、廣東、浙江、湖北、湖南、河南、福建、江西、河北。

從具體排位來看，除了合肥躋身中國(guó)城市GDP20強(qiáng)之外，其余3市都排名靠后，蕪湖位居第61位，滁州位居第90位，阜陽位居第100位。

從長(zhǎng)三角來看，與蘇浙相比，安徽城市發(fā)展差距較為明顯。江蘇是唯一所有地市都躋身中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)的省份，也是唯一一個(gè)所有地市經(jīng)濟(jì)都突破4000億元的省份，體現(xiàn)了市域經(jīng)濟(jì)的相對(duì)均衡。

在江蘇“十三太保”中，GDP最低的連云港，若放在安徽，能排在第三位，與蕪湖市只有377.5億元的差距。

浙江同樣不遑多讓，11座城市有8座躋身中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)。2023年經(jīng)濟(jì)總量最低的麗水市，為1964.4億元，高于安徽宣城等6市。

在2023年長(zhǎng)三角41市GDP排名中，前20名中只有合肥一座城市，而在后10名中有8個(gè)是安徽城市。

從中部地區(qū)來看，安徽城市發(fā)展也不突出。湖南、河南、江西四省都有5市躋身中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)100強(qiáng)。湖北雖只有3市進(jìn)入，但排名都相對(duì)靠前，武漢排在第9位，襄陽排在第48位，宜昌排在第49位。

這也揭示了安徽除合肥外，其他城市實(shí)力不強(qiáng)，體量不大。“外界關(guān)注的目光更多的是投向省會(huì)合肥。省會(huì)合肥貢獻(xiàn)了安徽經(jīng)濟(jì)的最多增量，創(chuàng)造了后發(fā)趕超的諸多經(jīng)驗(yàn)，但作為一個(gè)有著6100多萬常住人口的省份，安徽整體的崛起需要培育更多增長(zhǎng)極。”華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院院長(zhǎng)曾剛分析說。

從城市結(jié)構(gòu)來看，安徽城市發(fā)展不均衡，呈現(xiàn)典型的省會(huì)城市“一城獨(dú)大”現(xiàn)象。

2023年，安徽經(jīng)濟(jì)總量為4.71萬億元，合肥經(jīng)濟(jì)總量為1.27萬億，占全省經(jīng)濟(jì)總量約27%。在省會(huì)之后，安徽GDP前五的其他城市分別為蕪湖、滁州、阜陽、安慶，GDP總量分別為4741億元、3782億元、3323億元和2873億元。由此可見，5000億至10000億元區(qū)間的城市出現(xiàn)“斷檔”。

一般來說，經(jīng)濟(jì)大省都擁有實(shí)力強(qiáng)、影響力大的第二城甚至第三城，這些城市都是外界公認(rèn)的“大城市”。比如，江蘇擁有5座萬億城市，廣東擁有4座，山東擁有3座，浙江、福建分別擁有2座，并且這些省份都形成了接續(xù)沖刺萬億城市的后備力量。

而安徽省域副中心蕪湖，雖為安徽經(jīng)濟(jì)“第二城”，但2023年的經(jīng)濟(jì)總量還不到5000億元，且不說與長(zhǎng)三角省份相比，放在中部地區(qū)，也落于襄陽、宜昌、洛陽、岳陽等省域副中心城市。

從活力上來看，安徽城市也還存在一定的差距。

國(guó)研經(jīng)濟(jì)研究院根據(jù)城市發(fā)展活力和發(fā)展水平相關(guān)指標(biāo)，將296個(gè)地級(jí)市分成不同的發(fā)展等級(jí)，在城市I+級(jí)、I級(jí)、II級(jí)中，安徽僅有合肥一市進(jìn)入II級(jí)，蕪湖排在III級(jí)的最后一位，馬鞍山、滁州、蚌埠和安慶市排在IV級(jí)，其他城市都在IV級(jí)以下。

最后從衡量大城市的關(guān)鍵指標(biāo)城區(qū)人口來看，安徽城市規(guī)模普遍偏小。

根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)城市規(guī)模的劃分，城區(qū)人口300萬以上為大城市，500萬以上為特大城市，1000萬以上為超大城市。

而安徽，除合肥城區(qū)人口突破500萬之外，其他都不高于300萬，更是有7座城市少于100萬。

相較而言，廣東、江蘇、山東、浙江等經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省多數(shù)地級(jí)市人口都在300萬以上，城區(qū)人口也在100萬以上。

更重要的是，在快速城市化過程中，安徽城市建設(shè)重規(guī)模擴(kuò)張、輕內(nèi)涵發(fā)展以及由此帶來的規(guī)劃建設(shè)治理中的諸多問題，都亟待解決。

當(dāng)然，在看到差距和短板的同時(shí)，我們也要看到安徽城市發(fā)展的成效。過去十年，安徽全省的城鎮(zhèn)化率明顯提升，從47.9%提高到61.5%，建成區(qū)面積增長(zhǎng)1.6倍，全省60%左右的常住人口、70%左右的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源、80%左右的經(jīng)濟(jì)總量和90%以上的科技創(chuàng)新活動(dòng)，都集中在城市。

隨著城市能級(jí)提升，安徽16個(gè)市的全國(guó)經(jīng)濟(jì)排名全部提升，成為高質(zhì)量發(fā)展的主支撐和主引擎。有智庫梳理發(fā)現(xiàn)，2010-2021年間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)排名上升最快的十個(gè)城市，安徽就占3個(gè)，分別為滁州、阜陽和蕪湖。

站在新起點(diǎn)上，面對(duì)城市發(fā)展的短板和差距，安徽如何破解這“四問”？在資源有限的情況下，怎樣實(shí)現(xiàn)功能與品質(zhì)之間的“適配”，進(jìn)而走出一條城市發(fā)展新路？

為何聚焦城市功能品質(zhì)活力的主題

安徽清醒地認(rèn)識(shí)到，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深刻變革的今天，城市外延式擴(kuò)張的模式已難以為繼，推動(dòng)城市內(nèi)涵式發(fā)展已迫在眉睫、勢(shì)在必行。

從國(guó)家來看，黨中央歷來高度重視城市工作，黨的十八大以來，中央先后召開了中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議。特別是習(xí)近平總書記作出了“一個(gè)尊重、五個(gè)統(tǒng)籌”的重大部署，為做好新時(shí)代城市工作提供了根本遵循。

其中，提升生活質(zhì)量、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、解決城市病等突出問題和提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，是推動(dòng)城市發(fā)展的題中之義，也是安徽為何要聚焦城市功能品質(zhì)活力提升主題的原因。

在提升人民生活質(zhì)量上，這些年安徽在民生領(lǐng)域取得很大成效，但對(duì)標(biāo)人民對(duì)高品質(zhì)生活的需求，教育、醫(yī)療還存在短板，特別是在人口基數(shù)大的皖北地區(qū)。

推進(jìn)城市功能品質(zhì)活力提升行動(dòng)，就是要擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)資源供給，通過完善城市功能、提升城市品質(zhì)，努力創(chuàng)造宜業(yè)宜居宜游的良好環(huán)境，讓人民有更多獲得感。

在轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式上，長(zhǎng)期以來，一些地方在規(guī)劃建設(shè)上重外延、輕內(nèi)涵，發(fā)展方式粗放，盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，帶來了很多問題。

由此，內(nèi)涵式發(fā)展成為破題關(guān)鍵，那什么是內(nèi)涵式發(fā)展？

就是城市發(fā)展從過去的規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，更加注重城市更新，從過去外延擴(kuò)張、大拆大建轉(zhuǎn)向完善功能、提升品質(zhì)、增強(qiáng)活力上來；更加注重創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，讓城市增長(zhǎng)從過去主要依靠投資驅(qū)動(dòng)、土地等要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向主要依靠科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和人的素質(zhì)提升上來；更加注重治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，尤其是把握好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，提升資源配置效率，推動(dòng)城市走上高質(zhì)量發(fā)展的新路子。

在解決城市病等突出問題上，就是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、系統(tǒng)思維，找到交通擁堵、停車?yán)щy、城市慢行空間品質(zhì)不優(yōu)等問題背后的深層次原因，精準(zhǔn)施策、對(duì)癥下藥，真正讓城市功能品質(zhì)匹配上人民群眾對(duì)美好生活的需求。

在提升城市競(jìng)爭(zhēng)力上，可以增強(qiáng)城市對(duì)資源要素的集聚力、配置力，關(guān)鍵是做好城市“運(yùn)營(yíng)前置”，增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)城市投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。

那么應(yīng)怎樣理解城市功能、品質(zhì)、活力之間的內(nèi)在邏輯。

有什么樣的內(nèi)在邏輯

為了想清說透干實(shí)這件事，安徽歷經(jīng)了兩年多的調(diào)研和謀劃。

早在2021年，在安徽蚌埠市舉行“全省推動(dòng)皖北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展大會(huì)”時(shí)，一些問題就已經(jīng)縈繞在省政府一些負(fù)責(zé)同志的腦海中。

特別是相關(guān)部門針對(duì)皖北振興形成59篇論文，使得這些問題逐漸明晰。其中一個(gè)關(guān)鍵是，皖北地區(qū)六市作為全省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是否將來都要發(fā)展成類似合肥那樣的大城市？

城市的功能、品質(zhì)和活力從何而來？三者可以用什么概念貫通起來？

安徽給出了答案。

所謂城市功能，主要體現(xiàn)在服務(wù)于人的集聚、產(chǎn)業(yè)集聚，提供各類生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)以及公共服務(wù)的能力。

這些功能，為一個(gè)城市的物質(zhì)流、人才流、資金流、信息流的匯聚耦合提供必要支持，從而提升配置效率，孕育新的組合和業(yè)態(tài)。

城市品質(zhì)就是城市功能的優(yōu)良程度和匹配程度。但并不是城市功能越全、越高端越好，重要的是要適配人和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。

城市活力是指通過城市功能品質(zhì)的提升，形成對(duì)人才、資本、技術(shù)、信息等要素的集聚力、配置力。

只有把三者統(tǒng)籌起來，才能實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展，概括起來說有六點(diǎn)。

第一，城市發(fā)展的動(dòng)力源核心在產(chǎn)業(yè)，有了產(chǎn)業(yè)就有就業(yè)，就有人口的集聚，這是城市最基礎(chǔ)的功能。

第二，從集聚產(chǎn)業(yè)到集聚人口，關(guān)鍵要增強(qiáng)城市服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人的全面發(fā)展的功能。

第三，城市功能是否完善，在于各種功能能否適配生產(chǎn)生活需要，這反映著城市的品質(zhì)。

第四，衡量城市功能品質(zhì)的一個(gè)最重要標(biāo)準(zhǔn)，是城市是否具有活力，也就是能否形成對(duì)各種要素資源的集聚力、配置力。

第五，提升城市規(guī)劃建設(shè)治理水平，必須遵循城市發(fā)展規(guī)律，聚焦提升城市功能品質(zhì)，增強(qiáng)城市發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

第六，城市發(fā)展必須走出高投入、高負(fù)債、規(guī)模擴(kuò)張的老路，通過城市運(yùn)營(yíng)，走上內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展的新路。

這六點(diǎn)是安徽開展城市功能品質(zhì)活力提升行動(dòng)的基本邏輯。在此邏輯下，安徽開展城市功能品質(zhì)活力提升行動(dòng)，將把增強(qiáng)要素集聚力、配置力作為核心導(dǎo)向，緊緊抓住影響人才、資本、技術(shù)等要素流動(dòng)和配置的關(guān)鍵變量，用活力和競(jìng)爭(zhēng)力的目標(biāo)來推動(dòng)城市功能如何完善、品質(zhì)如何提高。

一個(gè)典型案例便是合肥。

2023年，合肥新增常住人口21.9萬人、居全國(guó)首位；新增就業(yè)參保大學(xué)生突破35萬人，新增進(jìn)站博士后949人，集聚高層次人才1.9萬人。

這種現(xiàn)象背后的原因，是合肥圍繞“創(chuàng)新的天地”，全域構(gòu)建科創(chuàng)空間，不斷優(yōu)化科技服務(wù)功能，持續(xù)打造良好的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)生態(tài)，推動(dòng)了各種要素的快速集聚，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

同時(shí)，安徽將把人、產(chǎn)、城互促共進(jìn)作為基本路徑，堅(jiān)持以人為核心、以產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，將人、產(chǎn)、城作為一個(gè)整體進(jìn)行系統(tǒng)謀劃和推進(jìn)；把實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)涵式發(fā)展作為關(guān)鍵策略，全過程運(yùn)用經(jīng)營(yíng)性理念，拓寬社會(huì)資本參與渠道，不斷提高各種要素資源互動(dòng)增值、投資回報(bào)的能力，最終實(shí)現(xiàn)城市投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。

那么，怎樣以內(nèi)涵式發(fā)展的理念引領(lǐng)城市功能品質(zhì)活力提升？

內(nèi)涵式發(fā)展之路怎樣走

回答這個(gè)問題前，我們先來看看一線城市的定位：

北京的定位——全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心。

上海的定位——經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、貿(mào)易中心、航運(yùn)中心、科技創(chuàng)新中心，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市。

深圳的定位——全國(guó)經(jīng)濟(jì)中心城市，努力成為具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都。

每座城市都有不同的發(fā)展定位，而不同的定位又會(huì)影響著城市資源配置、建設(shè)發(fā)展的方向和重點(diǎn)。

這也揭示出，一座城市發(fā)展首先要明確發(fā)展定位，這是確定城市能否內(nèi)涵式發(fā)展的“第一粒扣子”。

如何科學(xué)確定城市定位，最重要的是要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)自身的資源稟賦、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，認(rèn)真分析、精準(zhǔn)確定城市發(fā)展的目標(biāo)方向，所需的功能單元、功能要件以及相適應(yīng)的資源要素等。

比如，浙江慈溪著眼“家電之都”、余姚專攻智能制造，綜合實(shí)力都躋身了全國(guó)百強(qiáng)縣市，正在成為特色鮮明的功能性節(jié)點(diǎn)城市。安徽寧國(guó)聚焦打造汽車零部件、耐磨鑄件等產(chǎn)業(yè)，孕育出中鼎等一批民營(yíng)企業(yè)百強(qiáng)和8家上市公司。

這充分說明，城市發(fā)展只要找到“以自己為原點(diǎn)的坐標(biāo)”，瞄準(zhǔn)定位、持久用力，都能大有作為。

其次，突出運(yùn)營(yíng)前置，系統(tǒng)增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力。

什么是運(yùn)營(yíng)前置？就是城市建設(shè)發(fā)展從策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)開始，全過程樹立經(jīng)營(yíng)理念，并全流程一體化推進(jìn)。

過去，一些城市發(fā)展中往往是重建設(shè)、輕運(yùn)維，顧頭不顧尾，導(dǎo)致建設(shè)完成后很快就陷入難以為繼的循環(huán)怪圈。

提升城市運(yùn)營(yíng)能力，就要破解此問題，以市場(chǎng)化機(jī)制優(yōu)化城市資源和要素配置，推動(dòng)形成內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力。

第三，樹立生態(tài)理念，著力強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能。

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的動(dòng)力源，產(chǎn)業(yè)功能是城市功能的“牛鼻子”，關(guān)鍵是要圍繞推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、做強(qiáng)做大，注重提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的科技、人才等要素資源集聚、配置水平，讓城市內(nèi)涵式發(fā)展落實(shí)在產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展上。

一個(gè)城市要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能，首要是選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)方向，沿著“龍頭企業(yè)—產(chǎn)業(yè)鏈—產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)業(yè)生態(tài)”的發(fā)展路徑，持之以恒做強(qiáng)做大。

比如在安慶市的潛山源潭鎮(zhèn)，堅(jiān)持久久為功發(fā)展特色制刷產(chǎn)業(yè)，刷業(yè)規(guī)模國(guó)內(nèi)第一，環(huán)衛(wèi)刷、工業(yè)刷、民用刷分別占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額90%、70%、30%，遠(yuǎn)銷全球70多個(gè)國(guó)家。

第四，堅(jiān)持以人為本，著力增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給。

推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展，就要圍繞人的品質(zhì)化、多元化、個(gè)性化需求，優(yōu)化公共服務(wù)資源配置，特別是強(qiáng)化醫(yī)療、教育領(lǐng)域的城市公共服務(wù)功能，滿足城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者需求，聚焦群眾對(duì)更安全、更便捷生活的需求，加強(qiáng)韌性城市建設(shè)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源供給，更好滿足人民群眾高品質(zhì)生活需求。

第五，著眼科學(xué)統(tǒng)籌，有效提升城市投資效率。

建設(shè)城市，關(guān)鍵是要把城市發(fā)展作為一個(gè)系統(tǒng)，善于算大賬、算全局賬，算綜合賬、算長(zhǎng)遠(yuǎn)賬，力求做到少花錢、多辦事，花小錢、辦大事，不花錢也能辦成事，通過科學(xué)運(yùn)營(yíng)推動(dòng)城市投入產(chǎn)出良性循環(huán)、內(nèi)涵式發(fā)展。

這就需要算好全生命周期綜合平衡賬，不只是單個(gè)更新項(xiàng)目的資金收支平衡，而是整個(gè)片區(qū)、不同片區(qū)之間甚至是整個(gè)城市的統(tǒng)籌平衡，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多維價(jià)值的動(dòng)態(tài)平衡。

第六，暢通多元渠道，積極拓展社會(huì)資本參與空間。

在當(dāng)前政府投入有限的情況下，城市功能品質(zhì)活力提升要更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，拓展社會(huì)資本參與空間，充分調(diào)動(dòng)央企國(guó)企、民企、平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體參與城市發(fā)展的積極性。“在投融資模式上，政府投資投向要更加精準(zhǔn)，方式要更加有效，市場(chǎng)化融資要加強(qiáng)項(xiàng)目策劃，構(gòu)建清晰的收益回報(bào)機(jī)制。”安徽省發(fā)改委主任陳軍分析認(rèn)為。

當(dāng)然，安徽開展城市功能品質(zhì)活力提升行動(dòng)，絕不是掀起新一輪城市建設(shè)熱潮，所有項(xiàng)目都要算好資金來源賬、投入產(chǎn)出賬，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

最后是“融圈進(jìn)群”，積極拓寬城市開放格局。

在都市圈加速發(fā)展的大邏輯下，“融圈進(jìn)群”越來越成為趨勢(shì)。安徽是唯一被長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、中部地區(qū)崛起等重大國(guó)家戰(zhàn)略覆蓋的省份，每個(gè)市都要在重大國(guó)家戰(zhàn)略中，找到自身的比較優(yōu)勢(shì)和發(fā)展定位，積極打造分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各具特色的功能節(jié)點(diǎn)城市。

“實(shí)施好這項(xiàng)重大行動(dòng)，如同解多元多次方程，必須系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進(jìn)。”為下好這盤“大棋”，安徽研究提出了一套工作推進(jìn)機(jī)制，建立起省級(jí)統(tǒng)籌、部門協(xié)同、市縣為主的推進(jìn)機(jī)制，構(gòu)建活力目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)評(píng)價(jià)體系，創(chuàng)新場(chǎng)景引領(lǐng)、要素資源對(duì)接、優(yōu)質(zhì)功能導(dǎo)入等機(jī)制，久久為功，必有收獲。

安徽的這盤“大棋”，正越發(fā)精彩。