云南新動作：干部規劃家鄉行動

云南全省干部有新行動。

2021年以來，云南省開展了“干部規劃家鄉行動”，中共云南省委組織部、云南省農業農村廳等8部門聯合印發了《關于開展“干部規劃家鄉行動”的通知》，明確將“干部規劃家鄉行動”作為黨史學習教育“我為群眾辦實事”實踐活動的重要載體，積極動員出生地或者生長地在云南本地的在外工作干部回到自己的家鄉，利用3年時間，按照2021年底前完成30%、2022年底前完成40%、2023年完成其余30%的計劃，完成全省行政村、農村社區村莊規劃編制，幫助鞏固拓展脫貧攻堅成果，讓“土生土長”的公職干部為家鄉高質量發展盡心出力，接續推進鄉村振興戰略。

這一舉措的出臺引起了廣泛關注，“干部規劃家鄉行動”能夠解決哪些難題？在地方實踐中存在哪些不足以及需要注意的問題？

云南行動

鄉村要振興，規劃要先行。科學合理的規劃是實現地方持續發展，避免重復建設、無序建設的重要保障。盡管越來越多的專業力量長期參與了鄉村發展的各項規劃，但是如何讓規劃更接地氣且符合農民需求，如何讓規劃與國家政策緊密結合，如何避免千篇一律的規劃藍圖，是長期以來制約地方發展的重要瓶頸。

云南省臨滄市率先行動起來。2019年，臨滄市響應上級部署要求，堅持規劃先行，召開了全市城鄉規劃工作現場推進會，組織“萬名干部規劃家鄉行動”，調動各部門公職人員參與家鄉建設的積極性，該活動為兩年后云南省出臺全省范圍內“干部規劃鄉村行動”提供了寶貴的實踐經驗。

2021年7月，云南省“干部規劃家鄉行動”項目組辦公室（云南省自然資源廳）印發《云南省“干部規劃家鄉行動”工作手冊》，通過“7個環節28個步驟”指導全省各級各部門和回鄉干部開展“干部規劃家鄉行動”，對返鄉規劃人員作出規范；9月，云南各市也分別開展“干部規劃家鄉行動”信息系統實操業務培訓，提升規劃工作的專業化水平；11月，全省“干部規劃家鄉行動”暨村莊規劃業務培訓班在昆明正式開班，著力構建專業高效的規劃隊伍；當前這項行動仍然在如火如荼進行之中。

破解哪些難題？

“干部規劃家鄉行動”為破解鄉村基層發展困境起到了十分重要的作用，主要體現在三個方面：

首先，破解規劃懸浮問題。規劃不接地氣、村莊千篇一律是過去鄉村規劃中的通病。一方面，由于專業人才的不足，地方政府為了完成規劃任務，長期通過購買服務的方式，邀請第三方企業參與村莊發展規劃的編制，但是在項目資金有限的背景下，一些公司為了保障盈利，在規劃編制的過程中很難做到腳踏實地的調研，并廣泛聽取各方意見，往往通過“復制粘貼、局部改動”等形式來編制村莊規劃，由于缺乏農民等主體的參與，結果導致一些規劃脫離實際，應用價值不高，只能束之高閣，成為地方政府應付上級任務的一項應急作業。

另一方面，在過去發展過程中，基層政府也缺乏對于規劃重要性的認識，往往是一任領導一種思路，換了領導再換思路，重復建設、無序建設等問題較為突出，鄉村發展缺乏統籌，不僅造成了資源浪費，而且也容易導致村莊發展中的各種亂象。

“干部規劃家鄉行動”則為本地干部參與村莊發展規劃提供了重要平臺。在具體的操作方面，地方以鄉愁鄉情為紐帶，通過各種傳播媒介向在外公職人員、務工經商人員、鄉賢能人公開制發倡議書，廣泛動員在外人才積極參與到“行動”中來，充分整合鄉鎮干部、掛村領導、駐村第一書記和工作隊、村兩委成員、鄉賢能人、黨員群眾代表等力量，群策群力，為制定切實可行的村莊規劃提供人力保障。

其次，緩解人才不足矛盾。鄉村振興離不開人才的有效支撐，尤其是能夠扎根基層、深入實踐，有效把握基層問題的人才。

然而，當前鄉村社會發展面臨著兩個方面的人才困境。一方面是本土內生型人才，為了獲得更好的發展機遇，往往通過讀書考學、經商務工等形式到更發達地區工作和生活，村莊則面臨著空心化和精英流失的困境，發展乏力。另一方面是外來干部，受“逢進必考”、異地任職等因素影響，一些人存在著融入問題，主要表現為對鄉村工作缺乏情感、工作作風懸浮、把基層公務員崗位當成跳板。

“干部規劃家鄉行動”能夠在不改變人才人事關系的情況下，通過柔性參與的方式，充分發揮本地干部熟悉故土的優勢，為其參與家鄉發展、建言獻策提供機會。

從當前實踐來看，地方政府都高度重視這項行動，通過成立專班、加強督導等形式推動工作貫徹落實，同時還能夠增進本土干部與外地干部的交流，進而幫助基層干部融入家鄉，緩解在村莊空心化背景下鄉村精英不足的矛盾，推動鄉村發展提質增效。

最后，解決項目支持困境。鄉村發展不僅需要科學且接地氣的規劃引導，而且也離不開外部資源的有力支持。對于多數鄉村而言，發展的瓶頸在于外部資源的匱乏，如何有效援引外部資源，如何將本地優勢與外部發展機遇之間搭建橋梁，是影響鄉村發展的關鍵要素。

除此之外，鄉村發展還面臨著另外一種悖論性困境，即在國家不斷加強對鄉村資源項目投入力度的背景下，鄉村社會又經常出現項目落地難的問題。例如一些人通過漫天要價的方式來阻止村莊建設的公益性項目落地，造成項目施工受阻，最終又影響到村莊發展。

“干部規劃家鄉行動”通過為走出村莊并在體制內工作的精英，提供參與村莊發展的正式機會，為激活鄉村內生動力提供了重要支持。一方面發揮他們熟知政策文本、工作經驗豐富等優勢，為村莊發展鏈接重要的外部資源，另一方面還可以發揮他們在鄉村社會中的威望，通過熟人社會網絡，進一步將國家政策轉譯為農民聽得懂、接地氣的話語，并與村莊實際結合起來，推動國家項目的順利落地。

警惕兩種問題

從政策設計來看，干部參與家鄉規劃具有諸多優勢，然而如何能夠有效發揮治理績效并實現預期政策目標，仍然還需要更多的保障機制設計。調研發現，當前的政策執行過程中也出現了一些問題，值得警惕。

一是要警惕村莊規劃編制過程中的形式主義“走過場”問題。從基層實踐來看，村莊規劃的編制多數是由通過政府購買服務形式外包給第三方公司，公司雖然具有規劃編制的技術優勢，但是卻很難真正深入了解村莊。過去一些地方規劃脫離實際，就在于公司基于盈利目標，在缺乏充分調研的基礎上，通過粗淺了解而編制出一些看似精彩但實用價值不高的規劃文本。

“干部規劃家鄉行動”雖然將體制內的干部作為村莊規劃編制中的重要意見采納對象，前期通過大量的摸排工作來統計干部回鄉意愿并進行分組管理，后期又通過組織座談會、走訪調查等形式來聽取干部的規劃意見，但是規劃編制的主體仍然是公司，事實上由于干部的參與時間、精力有限，空間上又受到限制，提出的建議是否被考慮或采納、為何沒有采納等問題缺乏有效的溝通和互動。

除此之外，還有一個問題必須要注意，并非所有的干部都擅長做規劃。在地方政府廣泛地動員下，有的要求干部應回盡回，回鄉率要達到100%，由于經驗能力以及個人積極性的差異，一些干部對于村莊發展規劃也缺乏想法，即便是返回家鄉，實際上所能做的也非常有限，地方政府前期大量的組織動員工作并未轉化為相應的治理績效。

二是要警惕“爭資跑項”中的權力隱形腐敗問題。一些地方將干部回鄉參與規劃作為拓展地方公共關系的契機，并以此作為搶抓機遇、發展經濟的重要渠道，這些本無可厚非，也是地方發展自主性的充分體現，但必須警惕在這一過程中容易出現的權力隱形腐敗問題。

一方面，由于一些干部掌握一定的審批權力或者社會關系較為豐富，能夠在項目審批過程中發揮作用，從而成為地方政府拉攏和“俘獲”的重要對象。通過家鄉情誼、回饋鄉梓等話語為地方爭取項目，雖然被拉攏的干部并不必然在其中存在收受賄賂等行為，但是利用權力為家鄉違規審批項目本質上是公權私用，拿著國家資源做公益，不僅是一種權力隱形腐敗問題，危害項目資金的公平性，而且也有損于政府的公信力。

另一方面，地方政府在接待干部返故土參與規劃的過程中，也要注意方式方法，避免將其作為拉項目、跑資源的公關對象，更要避免那種三六九等式的接待方式——有權力、有背景則笑顏相迎，無權無勢則不冷不熱，將赤誠為故鄉奉獻的行動變為一種無奈的尷尬。

（作者單位：蘇州大學中國特色城鎮化研究中心、東吳智庫，本文系蘇州大學博瑞獎教金“鑄牢中華民族共同體意識”（21BRRT006）階段性研究成果）