超大城市治理新路子的北京探索

超大城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵和支撐。

根據2021年發布的統計公報，中國常住人口城鎮化率超過60%。隨著城鎮化的加速，城市會成為治理的主要場景，而超大城市治理更是城市治理的核心。超大城市治理具有引領性，是其他城市進行治理經驗學習和借鑒的標桿。超大城市治理具有試驗性，是城市治理創新和變革的實驗室。超大城市治理具有基礎性，是國家治理的壓艙石。

簡而言之，超大城市治理的水平和成效，直接關系到國家長治久安，直接關系到建設中國特色社會主義現代化國家目標的實現。

探索具有中國特色的超大城市治理新路子，是“中國之治”在城市場景中面臨的最大挑戰。中國要走自己的現代化道路，就需要與之相適應的治理路線。同樣，中國特色的超大城市治理，也需要探索與中國特色相適應、符合城市規律的治理新路子。

習近平總書記在北京、上海、武漢、杭州、深圳等地考察時，多次指出這些城市要探索“超大城市治理的新路子”。新冠肺炎疫情的暴發，使人們認識到“城市是生命體、有機體”，需要加快探索超大城市治理的新路子。超大城市治理的新路子，既需要考慮“中國之治”的邏輯，又需要符合城市規律，還要適應信息技術變革現實。

“接訴即辦”改革通過市民訴求驅動超大城市治理，是超大城市治理新路子的北京探索。針對超大城市治理，可以使用不同的路徑，如規劃路徑、技術路徑、管理路徑、文化路徑、經濟路徑、生態路徑等。

北京市的“接訴即辦”改革開始以回應市民訴求為主，然后推動首都超大城市整體性、系統性和全面性改革，正在形成一種市民訴求驅動超大城市治理的新路子。正是在超大城市治理新路子的探索上，“接訴即辦”改革實現了從小切口到大變革的跨越和深化。

市民訴求驅動超大城市治理的價值基礎

市民訴求驅動超大城市治理，是北京市“接訴即辦”改革對城市治理范式的重大貢獻，它實現了從見樹木到見森林的轉型，更是找到了一條政府和民眾之間進行良性互動的新路徑。

北京基于“接訴即辦”改革探索市民訴求驅動超大城市治理的新路子，其生命力在于這種路徑既符合黨和國家治國理政的價值追求，又與當前治理前沿理論的價值追求具有內在一致性。

市民訴求驅動超大城市治理體現了人民至上的價值追求。為民服務、人民公仆、人民至上、人民中心等是黨和國家治國理政的主要價值基礎，群眾路線是重要手段和方式，這些治理價值和治理方式構成了“中國之治”的內核和主要信念，它需要在城市治理場景中再現和落實。市民訴求驅動超大城市治理很好地實現了從治理價值到治理實踐的轉化，是一個踐行人民至上價值追求的治理過程。

市民訴求驅動超大城市治理符合治理理論的價值追求。治理理論的提出就是要改變國家和政府單一主導的地位，讓民眾和社會參與治理，通過不同主體之間的對話、溝通和協商，來實現有效治理。因此，民眾參與是治理的應有之義，而民眾在場成為不同治理的公約數，合作生產理論就代表了讓民眾參與治理的最新理論進展。從20世紀90年代開始，美國巴爾的摩、洛杉磯、紐約等城市也非常重視使用311熱線來回應市民的非緊急訴求，推動更有回應性和更有溫度的城市治理。

市民訴求驅動超大城市治理的路徑選擇

市民訴求驅動超大城市治理是超大城市治理的新路子，其關鍵是要在市民訴求與超大城市治理之間建立有效聯系，實現從手段到目標的轉變。

作為超大城市治理的新路子，市民訴求驅動超大城市治理主要通過解決當前訴求、避免未來問題和協同共生等路徑來實現，解決了當下問題與長遠問題之間動態平衡、問題解決與問題預防之間動態平衡以及訴求者與協同共生之間動態平衡的問題。

回應訴求和解決問題是市民訴求驅動超大城市治理的內核。市民訴求驅動超大城市治理首先意味著政府需要回應市民訴求，針對市民訴求采取有效措施，對合理訴求及時解決，對不合理訴求進行引導。市民訴求會根據環境、偏好和時間不斷變化，這也使得“接訴即辦”改革只有進行時，沒有完成時。如果各級政府和部門不能夠有效回應市民訴求和推動問題解決，就不是好的治理。北京市推行“接訴即辦”改革以來，一共接聽了3000萬個市民來電，平均每天3萬個左右訴求，這些訴求絕大多數得到了妥善解決。

主動治理和未訴先辦是市民訴求驅動超大城市治理的關鍵。被動回應問題總是處于落后地位，也會使得各級不同治理主體疲于應付。要超前性回應市民訴求，促進問題解決，就需要在“治未病”上下功夫，這就是北京市主動治理和未訴先辦的核心要義。北京市“接訴即辦”改革基于市民3000萬個來電，進行歸類、梳理和總結，首次于2021年形成了“每月一題”的工作機制，對12類大問題和27類小問題進行專項研究和整體推進，取得了較好效果。此外，北京市還針對訴求量比較高的區域進行掛牌督辦，實現區域治理整體水平提升。

市民在場和協同共生是市民訴求驅動超大城市治理的根本。無論是回應訴求和解決問題，還是主動治理和未訴先辦，都仍然是從政府為主的角度來解決市民訴求，前者是被動回應，后者是主動回應。而要真正實現市民訴求驅動超大城市治理，就需要在治理體系和治理能力上下功夫，使得治理體系和治理能力本身基于市民訴求而建立，這樣才能夠從根本上實現對市民訴求的回應。這種將市民訴求融入治理體系和治理能力的過程，需要通過市民在場和協同共生來實現。市民在場強調治理體系要主動融入民眾，治理行動要從市民立場出發，這樣制度和政策才會體現民意和民情。協同共生強調治理能力要善于與民眾一體，政府各級部門、各層級政府之間要協同，政府和民眾之間要協同，在協同中實現共生。

市民訴求驅動超大城市治理的影響效果

無論是價值追求，還是路徑選擇，最終都需要成效和結果來證明其有效性。因此，市民訴求驅動超大城市治理的有效性，還需要從結果和影響來進行評判。對于市民訴求驅動超大城市治理的影響效果，可以有兩個衡量標準，一個是自我績效的縱向比較，另一個是對超大城市治理的實質性影響。

市民訴求驅動超大城市治理的自身績效穩步提升。從2019年北京市推行“接訴即辦”改革以來，為了讓各級治理主體認真回應市民訴求，構造了以回應率、解決率和滿意率等為主體的考評體系。從“接訴即辦”改革3年的數據看，2019年年初，北京市的訴求解決率不到50%，而從2020年開始，解決率已經穩步提升到80%以上，甚至有不少月份達到90%以上。與此同時，滿意率也從2019年的60%左右，上升到目前接近90%，這說明政府的工作得到市民認可。

市民訴求驅動超大城市治理的外部績效成績顯著。市民訴求驅動超大城市治理的外部績效主要體現為城市治理水平的改善，它既包括政府自身作風和能力的提高，又包括治理效能的增加。北京市“接訴即辦”改革是對干部的大考，各級干部在訴求辦理和問題解決中，增加了與群眾之間的聯系，改善了干群關系，人民公仆自覺意識逐步形成。與此同時，通過對一件件訴求的回應，一項項問題的解決，政府自身應對問題的水平和能力都得到加強。通過政府自身的努力以及市民的配合，“首善之區”的內涵在首都治理中得到體現。

市民訴求驅動超大城市治理的未來之路

經過3年多的發展，北京市基于“接訴即辦”改革所形成的市民訴求驅動超大城市治理，正在成為超大城市治理的新路子，它是中國特色超大城市治理范式的北京樣本。展望未來，要使得市民訴求驅動超大城市治理進一步發揮成效，需要在文化和價值認同、可持續性和動態創新演化等三個方面下功夫。

要進一步凝聚各方共識，形成市民訴求驅動超大城市治理的文化和價值認同。任何超大城市治理的新路子，必然會受到傳統觀念和認知的挑戰，也必然會打破既有利益格局，存在被放棄的風險。要改變這種狀態，就需要在認知、文化和價值等深層次理念上做文章，通過用新的治理理念來替代傳統的治理理念，為超大城市治理新路子提供新的合法性基礎。因此，無論是在新舊治理的轉型初期，還是新治理的運行過程中，都需要重視文化和價值認同。

要以實施《北京市接訴即辦工作條例》為契機，提高市民訴求驅動超大城市治理的可持續性。改革和法治之間的關系是“中國之治”的重要內容，需要通過改革來完善法治，通過法治來促進改革，實現改革與法治之間良性互動。要使得“接訴即辦”改革具有可持續性，讓市民訴求驅動超大城市治理有生命力，就需要在制度上和法律上保障“接訴即辦”改革。2021年9月24日，《條例》發布，這是市民訴求驅動超大城市治理可持續性邁出的堅實一步。下一步，需要保障《條例》具有可實施性。

要繼續推進和深化改革，促進市民訴求驅動超大城市治理的動態創新演化。任何治理的可持續性和生命力，都離不開自身的適應性調整，離不開創造性破壞，需要通過動態創新演化來應對環境的挑戰，克服治理弊端。事實上，北京市“接訴即辦”改革本身就處在不斷演化中，經過3年多運行，才有了目前市民訴求驅動超大城市治理的雛形，但這并不是終點，它仍然需要通過改革和創新來創造新的可能性。

（作者為中國人民大學副校長、首都發展與戰略研究院學術委員會主任）