2020年以來，北京中關村、江蘇、陜西、安徽等地陸續推出科技攻關“揭榜掛帥”制度。面對突破“卡脖子”瓶頸的迫切需求，越來越多的地區采用這種專門針對重點技術攻關的新制度，并探索出“揭榜掛帥”的多種模式。

今年3月發布的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中指出：“改革重大科技項目立項和組織管理方式，給予科研單位和科研人員更多自主權，推行技術總師負責制，實行‘揭榜掛帥’、‘賽馬’等制度，健全獎補結合的資金支持機制。”由此，“揭榜掛帥”正式從地方探索上升為國家層面的頂層設計。

從實踐來看，“揭榜掛帥”究竟是一種什么樣的制度？它有何優勢和不足？

英雄不問出處

“揭榜掛帥”是一種新型科研組織模式，把需要攻關解決的科技難題，面向社會各界張榜公布，不唯職稱、學歷、榮譽、論文，誰有本事誰揭榜，英雄不問出處。

從各地探索來看，“揭榜掛帥”的實施主體呈現多樣化，有多個單位聯合張榜，也有某一國家部委機關、地方政府和企業等主體各自單獨實施。不同主體考慮的重點難題各有側重，國家層面突出戰略性，地方層面強調區域創新特色，企業的“張榜”需求更為具體，切實解決企業經營管理中遇到的某一突出問題。

“揭榜掛帥”的核心是對“揭榜”人員沒有強制性的身份要求，不搞論資排輩，不論出身資歷，以打破條條框框的限制，強調誰有本事誰揭榜，誰能干就讓誰干。但從不少地方對“揭榜”人員的標準和要求看，對“揭榜”人員仍然有比較高的身份要求，門檻性依然存在。

比如，有的地方明確要求揭榜單位應具備的一個基本條件是：牽頭揭榜單位應為行業龍頭骨干企業，主營業務與榜單研究內容所屬領域一致，具備良好科研基礎、研發能力和組織能力，能夠提供成果轉化所需的資金、項目建設用地。從一些地方公布的名單看，發現許多“揭榜”人員依然以院士、知名專家學者為主。

隨著“揭榜掛帥”實施范圍不斷擴大，為保證制度執行的績效，相應的實施規則也在逐步細化。比如，有的省份制定了暫行辦法，提出建立覆蓋需求征集、論證遴選、揭榜對接、評估評審、立項、執行、驗收全過程的科研信用記錄制度，由省科技廳或委托專業機構對項目承擔單位和科研人員、評估評審專家、中介機構等參與主體進行信用管理。

對發榜項目資金撥付也進行了嚴格規定：資助經費根據項目實施情況分年度撥付，當年撥付40%，中期評估通過后第二年撥付30%，第三年再撥付30%。項目實施成效好且需持續研究的可以滾動支持資助；效果不好的，終止實施并按規定追回相關財政資金。

另外，一些地方探索“揭榜掛帥”的平行競爭模式，由專家組為每個揭榜項目初步篩定2—3個入圍團隊，每個入圍團隊獲得10%的啟動獎金，平行展開研發攻關，獲勝者贏得項目剩余資金，通過制度創新使得“揭榜掛帥”制度更富有競爭性。

還有的地方，為降低風險，在全國率先試點推出了“揭榜險”。與保險公司合作推出新型險種“揭榜險”，約定因不可抗力導致“揭榜掛帥”項目失敗的，由保險公司按照項目投入分別給予發榜人和揭榜人補償，政府給予投保費用50%的支持。

科技創新是一種經濟活動

社會各界之所以對“揭榜掛帥”懷有較高的期待，是希望新制度能突破一些制度限制，解決常規科技創新組織管理中存在的突出問題，激發科技人才內在動力和創造性，從而實現大范圍的科技創新。

深層次來看，“揭榜掛帥”本質上把科技創新視為一種經濟活動，其是否有效看“外部市場”檢驗。與之相反，常規科技創新組織管理把科技創新當作一種科研活動，是否有效主要靠“內部市場”評價。而“內部市場”本質上是不能為社會創造價值的，投入的再多，對社會來說也只是成本，不是產出。

常規科技創新組織管理存在四個方面的問題：一是組織管理的層級化。科技創新活動往往依托一個地區、一個行業、一個單位來開展，帶有一定的封閉性。二是科技項目立項的“榮譽化”。傾向于有各種國家級、省部級榮譽帽子的高職務、高職稱、高學歷的人員，導致科技立項一定程度的排他性。三是科研成果評價的非市場化。唯論文傾向，不重視科技成果的市場化評價。四是科研人員評價的標準化。綜合評價體系強調標準化和公平性，導致一些“偏科”科研人員難以符合晉升標準，難以獲得相應的科技項目立項。

在這種情況下，一方面選出來的人難以解決實際的科技創新問題；另一方面實際有能力解決科技創新問題的人，依靠現有的評價標準選不出來。

科技創新目的在于為社會和市場提供有用的技術，而技術是否有價值，歸根結底是看市場和社會是否接受，能不能為市場主體創造效益。這就需要打破既有組織的邊界，建立新的科技人才評價激勵機制。“揭榜掛帥”的關鍵是不拘一格降人才，真正做到英雄不問出處，以解決實際問題為評價標準，破除科技創新的唯論文、唯榮譽、唯職稱、唯學歷。

把科技創新視為一種經濟活動，才可能既有效率又有效果。“揭榜掛帥”創造了一個科技要素市場，以精準連接科技創新的需求方——企業端和科技創新技術的供給方——人才端。需求方根據市場需求和痛點提供“榜單”，供給方提供技術和解決方案。

“揭榜掛帥”的初衷在于打破選人用人的體制邊界，拓展選人用人的范圍，最大程度發現人才、激勵人才、用好人才，為科技創新人才的持續涌現提供制度支撐。正是基于把科技創新視為一種經濟活動的理念創新，“揭榜掛帥”制度通過建設科技人才充分涌流的人才供給側市場，破解常規科技創新體制組織管理的內在局限，建立以市場為評價導向、以企業為用人主體的科技創新體系，在全社會營造萬眾創新的良好氛圍。

不是一揭了之、一掛就靈

“揭榜掛帥”的組織管理不是一揭了之、不能止于一掛就靈，用好這一制度需要注意把握“揭榜掛帥”的本質、邊界和條件。

第一，注意新制度的適用邊界。“揭榜掛帥”具有應用性、短期化、市場化的特點，適用重點主要是應用技術創新領域。對于基礎性、長期性的基礎理論創新，則不一定適用。不是所有科技創新領域都是一揭就靈、一掛就靈，也不可能用這一個制度解決所有的科技創新問題。

在一些基礎理論研究周期比較長的科技領域，要建立長周期評價的科技人才激勵機制和經費保障機制，構建面向未來的拔尖創新人才培養體系，為推動科技領域的原始創新源源不斷地儲備并輸送優秀人才。

第二，把握新制度的有效條件。“揭榜掛帥”的核心要義是英雄不問出處。因此，對“揭榜”人員應該是沒有身份限制的，不論資質、不設門檻，關鍵是能夠解決科技難題、唯求實效。這就要求“揭榜”人員不再局限于本單位、本地區、本系統，而是面向全國，甚至全球，真正做到匯聚天下英才。

大道至簡。“揭榜掛帥”的有效性在于制度的簡約，破除傳統的繁文縟節和程序限制，“是騾子是馬拉出來溜溜”，注重實踐檢驗。比如，科技創新申報環節，如果仍使用常規的立項程序，要填寫各種表格、提供各種證明，就可能打擊科創人才的申報積極性。究竟能不能立項，看了關鍵材料，見了領軍人物，往往就有了判斷。“揭榜掛帥”的有效實施既需要決策主體的專業和市場判斷力，還需要責任意識和擔當精神。

第三，為“揭榜”人員提供必要條件。新制度既要減負，更要賦能。一方面，對“揭榜”人員特別是領軍人物，“揭榜”后要真正讓他們有職有權，遵循科技創新的規律，發揮領軍人才的優勢和長處。另一方面，讓專業的人做專業的事，提供相應的條件，為“揭榜”人員提供條件保證。比如，發榜方可以建立首席聯絡員制度，專門對接和滿足研發中需要的各種條件。

在實踐中，有的發榜方不但負責遴選揭榜單位，還牽頭組建創新聯合體，形成一個有機的科技創新團隊，并向揭榜單位提供必要的研發測試環境，把握項目研發方向和進度。針對科技項目研發成功的后續市場應用問題，明確揭榜單位研發的技術產品將直接進入發榜企業的供應鏈。對聯合發榜的技術需求項目，通過“帶量發榜”的方式，進一步擴大研發成果的市場預期和研發回報。

（作者單位：中共中央黨校（國家行政學院）黨的建設教研部）