“不同類型災(zāi)害的發(fā)生，最重要的經(jīng)驗教訓(xùn)就是喪失了底線思維”

“我們住的城市還安全嗎? ”

一段時間以來，全國一些地方相繼出現(xiàn)新冠肺炎疫情、城市內(nèi)澇等不同類型的災(zāi)害，給人民群眾的生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅，牽動著全國上下所有人的心，同時也讓人重新開始審視城市的發(fā)展與安全。

這一次，城市要破題的考卷多了許多新問號。比如在地鐵被困、隧道積水、氣象預(yù)警突發(fā)狀況下如何應(yīng)對和預(yù)防？如何避免疫情的反撲乃至出現(xiàn)“二次暴發(fā)”？如何構(gòu)建科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對“極端自然災(zāi)害”時的管理能力，如何做到應(yīng)急預(yù)案“一觸即發(fā)”“全城動員”，應(yīng)急人員“召之即來”“來之能戰(zhàn)”？

一連串長長的問號，疊加成人們心中那句深深的疑問，也更加突顯了提高城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的緊迫性。

俗語說，“吃一塹長一智”，對于自然災(zāi)害正反經(jīng)驗的總結(jié)事不宜遲，為此，本刊記者專訪了武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究員、國內(nèi)著名社會學(xué)學(xué)者呂德文，以下是《決策》雜志與他的對話實錄。

正常情況下城市很安全

《決策》：從城市治理來看，如何看待不同類型災(zāi)害的發(fā)生？

呂德文：簡單說來，現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。城市災(zāi)害，具有典型的風(fēng)險社會特征。其核心特征有二：一是災(zāi)害的發(fā)生，雖源自于自然危害，卻是人類活動所導(dǎo)致的。比如，疫情的擴散，和人們緊密的社會交往有關(guān)；城市內(nèi)澇，則和城市交通設(shè)計等有關(guān)。

二是災(zāi)害是一個系統(tǒng)風(fēng)險，具有牽一發(fā)動全身的特點。城市是一個系統(tǒng)，生產(chǎn)、生活、消費、交通等，構(gòu)成了一個完整的整體。任何一個子系統(tǒng)發(fā)生障礙，都會影響城市運轉(zhuǎn)。所以，災(zāi)害的發(fā)生雖都是點狀的，但災(zāi)害的影響卻是系統(tǒng)性的。不同類型的災(zāi)害，雖然發(fā)生原因不一樣，影響也有差異，但都需要認(rèn)真應(yīng)對，避免其影響城市安全。

《決策》：面對災(zāi)害，我們住的城市還安全嗎?

呂德文：城市安全不安全，是相對的。人類的活動創(chuàng)造了城市這個居住空間，不僅是因為它可以帶來更加活躍的商業(yè)，更好的生活便利，更高效率的社交，也是因為它可以提供安全。事實上，城市的起源之一就是軍事和安全的需要。在現(xiàn)代城市中，治安仍然是城市的核心職能。

災(zāi)害給城市安全帶來了挑戰(zhàn)，這是人類活動的必然結(jié)果。客觀上，災(zāi)害是其所處社會的函數(shù)，而非事件本身的函數(shù)，是人類社會和文化的組成部分。城市這一聚集空間，本來就在制造風(fēng)險。比如，火災(zāi)、交通事故、內(nèi)澇、踩踏等等。但是，既然這些災(zāi)害是人類活動造成的，人類也可以采取避險措施。現(xiàn)代城市，大多數(shù)建立了比較好的安全體系，比如消防、交通管理、防汛等體系。正常情況下，這些城市治理體系，是可以保證城市安全的。

但是，所有的體系運轉(zhuǎn)，都有常規(guī)化的慣性。而災(zāi)害往往又是反常規(guī)的、“意外”的，甚至是在人們認(rèn)知的盲區(qū)發(fā)生的。這就需要不斷提高城市安全管理水平。

不能為了應(yīng)急而應(yīng)急

《決策》：外界普遍認(rèn)為，災(zāi)害更多考驗的是城市的應(yīng)急能力，而不是城市建設(shè)本身。當(dāng)前，城市應(yīng)急管理工作還存在哪些短板？

呂德文：我個人認(rèn)為，城市應(yīng)急和城市建設(shè)，兩者不可分，談不上哪個考驗更大。事實上，現(xiàn)在城市，肯定比過去安全。最重要的原因便是，這些年全國各大城市的建設(shè)水平都提高了。

當(dāng)然，城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善，不能代替應(yīng)急管理。確實，大多數(shù)災(zāi)害事故的發(fā)生，都和應(yīng)急措施不到位有關(guān)系。

我個人認(rèn)為，當(dāng)前城市應(yīng)急管理工作的主要問題是，應(yīng)急決策機制還有待完善。應(yīng)急事務(wù)的特點是要快速、高效，越是有效率，災(zāi)害的損失就越小。但應(yīng)急牽一發(fā)動全身，過度應(yīng)急也會造成不必要的損失，甚至出現(xiàn)次生災(zāi)害。從前者看，分散決策有利于應(yīng)急效率；但從后者看，集中決策有利于尋找恰到好處的應(yīng)急措施。

故而，應(yīng)急工作說到底還是一項行政工作，分散和集中的結(jié)合，很是微妙。現(xiàn)在的問責(zé)體制，其實不太利于應(yīng)急管理的科學(xué)性。基層政府和市級領(lǐng)導(dǎo)，很多情況下都是出于避責(zé)做出決策，并不是出于應(yīng)急的需要。在實踐中，過度應(yīng)急和沒有應(yīng)急意識，均存在。有些地方，哪怕出現(xiàn)了應(yīng)急事故，也要等上級決策，進(jìn)而貽誤戰(zhàn)機；有些地方，為了應(yīng)急而應(yīng)急，耗費了社會成本，造成了浪費。

《決策》：那么，應(yīng)從哪些方面構(gòu)建科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系？

呂德文：最近十余年來，我國已經(jīng)建立較為健全的應(yīng)急管理法律法規(guī)。并且，最新一次的黨和國家機構(gòu)改革，應(yīng)急管理體制改革是重要一環(huán)，大應(yīng)急管理的格局正在形成。應(yīng)該說，科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系的底層架構(gòu)已經(jīng)完成，但在實踐中還需要進(jìn)一步完善。

大體而言，科學(xué)的城市應(yīng)急管理體系，包括三個方面。一是事前。事前需要有預(yù)案，科學(xué)研判。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在越高層次，預(yù)案越完善，也越起作用。但在基層，很多地方雖然有預(yù)案，但未必起作用。比如，這次疫情防控，其實早就有預(yù)案，但基層沒有演練過，真正執(zhí)行起來，也就容易出現(xiàn)漏洞。比如南京機場的疫情防控失守，就是典型。二是事中。應(yīng)急工作需要上下級和各部門之間緊密合作，這就需要有高效的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制。我們國家有比較成熟的領(lǐng)導(dǎo)小組運作模式，但其運作在不同城市，不同事件中，效率千差萬別，說明這一領(lǐng)導(dǎo)小組的應(yīng)急模式還有進(jìn)一步完善的地方。三是事后。很多應(yīng)急事故，事后主要是問責(zé)，卻缺乏更為重要的總結(jié)經(jīng)驗。應(yīng)該把每一次應(yīng)急事件進(jìn)行案例分析，總結(jié)，重新調(diào)查，復(fù)盤，這才是關(guān)鍵。

應(yīng)急是防萬一，不是防一萬

《決策》：從地方視角看，應(yīng)急處置往往依賴于治理經(jīng)驗，導(dǎo)致城市沒有迅速進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，應(yīng)該如何提升？

呂德文：經(jīng)驗是一把雙刃劍。經(jīng)驗可以解決大部分應(yīng)急事故。某種意義上，絕大多數(shù)事故都是依靠群眾的生活常識和基層的治理經(jīng)驗來解決的。也正是因為有經(jīng)驗，使得應(yīng)急管理有效率。

但是，也有一些災(zāi)害是反常識、反經(jīng)驗的，這很容易貽誤戰(zhàn)機，制造更大的災(zāi)害。在這個意義上，應(yīng)急管理需要有一套科學(xué)決策機制。治理經(jīng)驗和專業(yè)判斷之間，需要有效互動。在應(yīng)急管理上，尤其需要發(fā)揮專家咨詢和科學(xué)決策的作用。

我個人認(rèn)為，一個合格的市級領(lǐng)導(dǎo)，需要有應(yīng)急知識。只有市政領(lǐng)導(dǎo)的決斷力和應(yīng)急意識有效結(jié)合的情況下，才能快速啟動應(yīng)急響應(yīng)。

《決策》：不同類型的城市，應(yīng)如何根據(jù)自身特點構(gòu)建應(yīng)急管理體系？

呂德文：不同類型的城市，其災(zāi)害類型不太一樣，應(yīng)對災(zāi)害的能力也不一樣，因地制宜是基本原則。比如，北方城市確實主要要應(yīng)對防旱的問題，其應(yīng)急力量的配置，當(dāng)然主要是應(yīng)對旱情。南方城市雨水和臺風(fēng)多，防汛是應(yīng)急工作的重點，無可厚非。

但是，我覺得在應(yīng)急工作上，因地制宜有限度，更應(yīng)該強調(diào)底線思維。不管是哪種類型的城市，都要有全風(fēng)險意識，即應(yīng)急是防萬一，不是防一萬。

《決策》：不同類型災(zāi)害的發(fā)生，有沒有一些共性的經(jīng)驗教訓(xùn)可以吸取？

呂德文：我和從事應(yīng)急工作的同志交流的時候，他們都有一個觀點，即所有災(zāi)害發(fā)生，都是有人為因素在起作用。我覺得這個觀點很有道理。總歸而言，最重要的經(jīng)驗教訓(xùn)就是喪失了底線思維，或是沒有應(yīng)急素養(yǎng)，存在僥幸心理。比如安全生產(chǎn)管理，絕大多數(shù)安全事故都是因為安全投入不夠，措施不到位，行業(yè)管理部門不重視，企業(yè)生產(chǎn)主體不在意的結(jié)果。簡單而言，都是因為經(jīng)濟利益驅(qū)動導(dǎo)致的。

我們的社會已經(jīng)發(fā)展到了一定階段，保護人民群眾的健康安全是第一位的，應(yīng)急工作應(yīng)該和這個大局意識聯(lián)系起來。在這個意義上，應(yīng)急在城市治理中的地位，還得大幅度提高。