“我們住的城市還安全嗎? ”

一段時間以來，全國一些地方相繼出現新冠肺炎疫情、城市內澇等不同類型的災害，給人民群眾的生命財產安全帶來嚴重威脅，牽動著全國上下所有人的心，同時也讓人重新開始審視城市的發展與安全。

這一次，城市要破題的考卷多了許多新問號。比如在地鐵被困、隧道積水、氣象預警突發狀況下如何應對和預防？如何避免疫情的反撲乃至出現“二次暴發”？如何構建科學的城市應急管理體系，提高應對“極端自然災害”時的管理能力，如何做到應急預案“一觸即發”“全城動員”，應急人員“召之即來”“來之能戰”？

一連串長長的問號，疊加成人們心中那句深深的疑問，也更加突顯了提高城市治理體系和治理能力現代化水平的緊迫性。

俗語說，“吃一塹長一智”，對于自然災害正反經驗的總結事不宜遲，為此，本刊記者專訪了武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員、國內著名社會學學者呂德文，以下是《決策》雜志與他的對話實錄。

正常情況下城市很安全

《決策》：從城市治理來看，如何看待不同類型災害的發生？

呂德文：簡單說來，現代社會是一個風險社會。城市災害，具有典型的風險社會特征。其核心特征有二：一是災害的發生，雖源自于自然危害，卻是人類活動所導致的。比如，疫情的擴散，和人們緊密的社會交往有關；城市內澇，則和城市交通設計等有關。

二是災害是一個系統風險，具有牽一發動全身的特點。城市是一個系統，生產、生活、消費、交通等，構成了一個完整的整體。任何一個子系統發生障礙，都會影響城市運轉。所以，災害的發生雖都是點狀的，但災害的影響卻是系統性的。不同類型的災害，雖然發生原因不一樣，影響也有差異，但都需要認真應對，避免其影響城市安全。

《決策》：面對災害，我們住的城市還安全嗎?

呂德文：城市安全不安全，是相對的。人類的活動創造了城市這個居住空間，不僅是因為它可以帶來更加活躍的商業，更好的生活便利，更高效率的社交，也是因為它可以提供安全。事實上，城市的起源之一就是軍事和安全的需要。在現代城市中，治安仍然是城市的核心職能。

災害給城市安全帶來了挑戰，這是人類活動的必然結果。客觀上，災害是其所處社會的函數，而非事件本身的函數，是人類社會和文化的組成部分。城市這一聚集空間，本來就在制造風險。比如，火災、交通事故、內澇、踩踏等等。但是，既然這些災害是人類活動造成的，人類也可以采取避險措施。現代城市，大多數建立了比較好的安全體系，比如消防、交通管理、防汛等體系。正常情況下，這些城市治理體系，是可以保證城市安全的。

但是，所有的體系運轉，都有常規化的慣性。而災害往往又是反常規的、“意外”的，甚至是在人們認知的盲區發生的。這就需要不斷提高城市安全管理水平。

不能為了應急而應急

《決策》：外界普遍認為，災害更多考驗的是城市的應急能力，而不是城市建設本身。當前，城市應急管理工作還存在哪些短板？

呂德文：我個人認為，城市應急和城市建設，兩者不可分，談不上哪個考驗更大。事實上，現在城市，肯定比過去安全。最重要的原因便是，這些年全國各大城市的建設水平都提高了。

當然，城市基礎設施的完善，不能代替應急管理。確實，大多數災害事故的發生，都和應急措施不到位有關系。

我個人認為，當前城市應急管理工作的主要問題是，應急決策機制還有待完善。應急事務的特點是要快速、高效，越是有效率，災害的損失就越小。但應急牽一發動全身，過度應急也會造成不必要的損失，甚至出現次生災害。從前者看，分散決策有利于應急效率；但從后者看，集中決策有利于尋找恰到好處的應急措施。

故而，應急工作說到底還是一項行政工作，分散和集中的結合，很是微妙。現在的問責體制，其實不太利于應急管理的科學性。基層政府和市級領導，很多情況下都是出于避責做出決策，并不是出于應急的需要。在實踐中，過度應急和沒有應急意識，均存在。有些地方，哪怕出現了應急事故，也要等上級決策，進而貽誤戰機；有些地方，為了應急而應急，耗費了社會成本，造成了浪費。

《決策》：那么，應從哪些方面構建科學的城市應急管理體系？

呂德文：最近十余年來，我國已經建立較為健全的應急管理法律法規。并且，最新一次的黨和國家機構改革，應急管理體制改革是重要一環，大應急管理的格局正在形成。應該說，科學的城市應急管理體系的底層架構已經完成，但在實踐中還需要進一步完善。

大體而言，科學的城市應急管理體系，包括三個方面。一是事前。事前需要有預案，科學研判。調研發現，在越高層次，預案越完善，也越起作用。但在基層，很多地方雖然有預案，但未必起作用。比如，這次疫情防控，其實早就有預案，但基層沒有演練過，真正執行起來，也就容易出現漏洞。比如南京機場的疫情防控失守，就是典型。二是事中。應急工作需要上下級和各部門之間緊密合作，這就需要有高效的領導協調機制。我們國家有比較成熟的領導小組運作模式，但其運作在不同城市，不同事件中，效率千差萬別，說明這一領導小組的應急模式還有進一步完善的地方。三是事后。很多應急事故，事后主要是問責，卻缺乏更為重要的總結經驗。應該把每一次應急事件進行案例分析，總結，重新調查，復盤，這才是關鍵。

應急是防萬一，不是防一萬

《決策》：從地方視角看，應急處置往往依賴于治理經驗，導致城市沒有迅速進入應急狀態，應該如何提升？

呂德文：經驗是一把雙刃劍。經驗可以解決大部分應急事故。某種意義上，絕大多數事故都是依靠群眾的生活常識和基層的治理經驗來解決的。也正是因為有經驗，使得應急管理有效率。

但是，也有一些災害是反常識、反經驗的，這很容易貽誤戰機，制造更大的災害。在這個意義上，應急管理需要有一套科學決策機制。治理經驗和專業判斷之間，需要有效互動。在應急管理上，尤其需要發揮專家咨詢和科學決策的作用。

我個人認為，一個合格的市級領導，需要有應急知識。只有市政領導的決斷力和應急意識有效結合的情況下，才能快速啟動應急響應。

《決策》：不同類型的城市，應如何根據自身特點構建應急管理體系？

呂德文：不同類型的城市，其災害類型不太一樣，應對災害的能力也不一樣，因地制宜是基本原則。比如，北方城市確實主要要應對防旱的問題，其應急力量的配置，當然主要是應對旱情。南方城市雨水和臺風多，防汛是應急工作的重點，無可厚非。

但是，我覺得在應急工作上，因地制宜有限度，更應該強調底線思維。不管是哪種類型的城市，都要有全風險意識，即應急是防萬一，不是防一萬。

《決策》：不同類型災害的發生，有沒有一些共性的經驗教訓可以吸取？

呂德文：我和從事應急工作的同志交流的時候，他們都有一個觀點，即所有災害發生，都是有人為因素在起作用。我覺得這個觀點很有道理。總歸而言，最重要的經驗教訓就是喪失了底線思維，或是沒有應急素養，存在僥幸心理。比如安全生產管理，絕大多數安全事故都是因為安全投入不夠，措施不到位，行業管理部門不重視，企業生產主體不在意的結果。簡單而言，都是因為經濟利益驅動導致的。

我們的社會已經發展到了一定階段，保護人民群眾的健康安全是第一位的，應急工作應該和這個大局意識聯系起來。在這個意義上，應急在城市治理中的地位，還得大幅度提高。