鄉鎮處在政府序列最低層級，承接上級黨委政府及業務部門的大量治理任務，在各項資源稀缺條件下，工作人員成為鄉鎮最重要的治理資源。

調研中接受訪談的鄉鎮黨委書記普遍聲稱，對鄉鎮工作人員的激勵主要有三種渠道：一是政治激勵，給予提拔重用，這是黨政機關最主要的激勵措施，幾乎沒有不想被提拔重用的干部，但受限于級別低、職數少等問題，鄉鎮干部的出口小，晉升提拔機會少；二是經濟激勵，給予物質刺激，黨的十八大以后，鄉鎮物質福利激勵手段減少；三是感情激勵，給予情感關懷，這與鄉鎮領導個性稟賦和魅力有關系，這三種激勵方式無法持續化和難以制度化。

但調查卻發現，各地鄉鎮治理較有活力，能夠較好完成上級黨委政府和部門下達的任務，推動轄區有效治理。這表明鄉鎮工作人員積極性在一定程度上被調動起來了，這是怎么做到的，其內在的機制是什么？

非正式的激勵機制

在鄉鎮正式流動空間中，共有5個層級，分別是科員、中層副職(副股級)、中層正職(正股級)、副科級和正科級。如果每三年向上流動一個層級，從參加工作到鄉鎮正科級干部需要12年時間。

從崗位數來講，鄉鎮的站辦所等中層單位一般在15到25個左右，取中間值20計算，一個鄉鎮的中層副職和中層正職崗位分別是20個，中層崗位最多也就是40個。副科級干部包括實職和虛職，一個鄉鎮是15個左右，正科級干部人數是3到4人的樣子。

中西部普通鄉鎮的在編工作人員，一般在八九十人到150人不等，而鄉鎮中層副職以上的崗位最多不到60個，那么余下數十個人如何安置和調動是一個問題。所以，在正式層級數和崗位職數都較少的情況下，干部流動次數少，流動的速率低，難以起到激勵效果。

在正式激勵措施有限的情況下，為實現對鄉鎮干部的政治激勵，鄉鎮在工作和治理實踐中通過創新工作機制，制造了諸多非正式向上流動的空間和機制，形成了相對穩定的階序流動形式，以增加干部的流動次數和流動頻率，延長干部的流動時間。這種在實踐中形成的非正式的激勵機制，稱之為“制造流動”，主要有五種流動方式。

一是層級階序流動。設置隱性的細分層級和治域階序的機制，增加鄉鎮內部從普通科員到正科級干部之間的等級序列，每進一階都是干部職業生涯的進步，都可以起到較強的激勵效果。

二是崗位階序流動。對現有的和鄉鎮自己創設的崗位進行層級細分，不同層級的崗位擁有不同的待遇和地位。那么，占據這些崗位、職位的工作人員就會得到相應的權力、利益、象征資本等資源，崗位越重要，獲得的資源就越多。

三是地位階序流動。層級、崗位的階序流動必然帶來地位的流動，在基層實踐中也有地位流動并非由層級、崗位階序流動所帶來的情況，如領導的重視可能會給工作人員帶來政治地位的提升。

四是自主權階序流動。鄉鎮工作人員或工作團隊在執行政策、設置治理議程、財務、評價、用人等方面的自主權越大，對他們的激勵也就越大。那么，從自主權較小到自主權較大的轉變，也意味著工作人員的階序流動。

五是價值階序流動。營造良好的工作氛圍，工作人員在其中可以得到成長，或者做自己喜歡及擅長的事情所帶來工作上的愉悅感，抑或在創造性開展工作過程中獲得成就感、滿足感，這些都可以激發工作人員自我價值的實現。

通過“制造流動”讓干部流動起來，使正式條件下停止流動的干部仍有晉升流動、提拔重用的體驗；讓正式條件下流動慢的干部有增加流動速率的希望和期待，從而最大限度地調動鄉鎮干部的積極性，合理配置干部的人力資源。

制造崗位空缺

“制造空缺”是使干部流動起來的重要方式。在鄉鎮，崗位出現空缺的方式有多種，比如干部退休或退居二線，但這種方式較為被動，如果干部普遍年輕化則等待時間較長。還有干部被免職或升職，但這些都是上級黨委政府做出的決定，鄉鎮難以左右。

在人事激勵上，鄉鎮一般不會干等職位空缺，而是會刻意制造崗位空缺，給本單位干部創造提拔晉升機會和期待，給予他們正向政治激勵。鄉鎮制造崗位空缺有三種形式，分別是實質空缺、虛擬空缺和增設中層崗位。

制造實質空缺，推動干部外流。首先需要把股級干部往上推；其次是將副科級干部推出去，一般是往外流動到更重要的單位或副科級崗位，或者晉升為正科級干部而調任其他單位，從而為本單位留下副科級崗位的空缺，然后再由本單位的中層正職去填補；再次是鼓勵借調或往上考。

創造虛擬空缺，建設事業平臺。年輕干部成長除崗位和級別晉升外，其實更重要的是要創造平臺和機會給他們成長，增加各方面的本領和能力。在一定程度上，年輕干部工作經驗和本領的成長是對他們最大的激勵，也是他們晉升到更高崗位上的基礎。

鄉鎮在這方面要做的是給年輕干部營造一個干事創業的平臺和氛圍。一個鄉鎮干事創業的氛圍越好，年輕干部的成長就越快，往外流動的干部也就越多，該鄉鎮干部流動的速度就越快，從而激勵干部干事創業的信心和決心，鄉鎮工作也就做得更好。

增設中層崗位，激勵中堅干部。鄉鎮的中層正職崗位有限，而“老鄉鎮”相對較多，站在鄉鎮主要領導推動工作的角度，最需要調動的是“老鄉鎮”的積極性及其資源。這些人在一個鄉鎮待了十幾年甚至數十年，有經驗、有人脈，也不乏工作能力，是基層治理中的中堅干部。但是這些人要么多數是事業編，本身沒有上升的空間，要么是過了提拔年齡的公務員，他們對晉升不抱期待。在這種情形下，鄉鎮依然還有運作的空間，那就是自主設置中層崗位。

一是設立內設機構。以完成上級某項長期性的重要任務為名，設立常設性的站辦所，由“老鄉鎮”來充任這些站辦所的一把手。比如北京地區大氣治理很重要，鄉鎮就設立大氣辦，讓得力的“老鄉鎮”做大氣辦主任，再招聘兩三個編外用工。環境辦、治超辦、河長辦等都是如此。

二是設立臨時機構。鄉鎮還會根據某一階段的中心工作或重點工作，設立一些臨時性的辦公室或指揮中心，如某村落拆遷指揮中心、某工程落地指揮中心等。在調查的邵陽某城關鎮，根據區縣條線重點工作，設立了與之對接的“重點線”機構，每個重點線的工作都有一個指揮辦公室。辦公室主任由最能夠勝任該任務的“老鄉鎮”擔任。

三是設立管理片區。一個鄉鎮如有20個行政村，可以設置3到5個片區，在片區內每個包片成員明確包一到兩個行政村，片區書記一般由經驗老道的“老鄉鎮”充任。

三大效應

“制造流動”的激勵機制有綜合性、正向性和內在性的特點，在鄉鎮工作中發揮了重要的政治社會效應，從而有效激發普通干部的積極性、自主性和內在動力，推動鄉鎮工作落實落地和基層有效治理。

首先，對于領導來說，“制造流動”形成了形式多樣的階序流動，拉長了流動鏈條，增加了崗位、職數，給領導進行人事激勵、調動不同人員積極性，騰挪了空間和回旋余地。

這樣，鄉鎮領導可以針對不同的工作人員，給予不同的流動激勵。比如，針對年輕公務員，領導安排他們在不同性質的崗位流動，以獲得多崗位、多層級的鍛煉和成長，這是對他們最大的激勵。針對無法流動的事業編工作人員增設了中層崗位或實行包干制，這樣可以讓更多有經驗的“老鄉鎮”負責一方面事務，享受中層干部的政治地位，最大限度地激活和利用他們的長處。

而對于編外人員來說，可以在科室內設置中層職務對他們實行等級和分工管理，讓他們在工作上保持長久穩定，在職務上有上升的空間，在工作上有專攻，成為某一方面工作不可或缺的輔助人員或專業技術人員，提升他們在體制內的地位。

其次，對于干部來說，“制造流動”增加了鄉鎮干部進階次數和提拔重用的機會，延長了他們的政治職業生涯，刺激了他們的晉升競爭。鄉鎮級別、地位低，鄉鎮干部向外流動的出口小，只有少數人在“層級分流”中流向了更高的崗位、職位，大部分人被滯留在鄉鎮。要調動這些被滯留的人的積極性，不浪費他們的人力資源，需要在鄉鎮內部給予他們“晉升流動”。

然而，鄉鎮正式的層級、崗位、職數少，根本無法讓他們較長時間處在流動之中。“制造流動”的激勵機制，制造了多種形式的階序流動，使不同的工作人員分流到不同的階序之中，既減輕了正式層級階序的流動壓力，又讓更多的人有“晉升流動”的可能。

第三，對于治理來說，“制造流動”創新了治理機制和工作機制，使人與事、人與人、資源和需求實現了有效對接，達到了事半功倍的治理效果。

鄉鎮是基層治理一線，具有治理資源稀缺、治理事務復雜多變、治理環境非程式化、治理對象主要是人、治理方式主要是做群眾工作等特點，這就需要充分調動鄉鎮干部的積極性和主觀能動性，合理配置鄉鎮工作人員的人力資源。在“制造流動”的激勵機制中，通過增設中層崗位、實行行政包干以及領導交辦事情等機制創新，做到好鋼用在刀刃上，實現了鄉鎮內治理事務與人、財、物、權、政策等的最佳配置。

（作者系武漢大學社會學院研究員，博士生導師）