大國干部調配——中國省級黨委常委的來源

【導讀】省委常委的跨省調配與任命，往往被視為判斷中國政治發展趨勢的一個重要線索。十八大、十九大以來，中國干部人事布局有了顯著變化。近期，包括吉林、廣東、四川等省份在內的省委常委班子發生屆中調整，引發外界關注。

本文認為，作為地方政治中具有關鍵性意義的領導集體，省委常委的動態調整對于省域經濟發展、社會穩定與民生增進具有重大影響。而過去數年省委常委群體貪腐案件高發，也對省委常委的選拔任命和監督管理提出了更高要求。

本文以350名省委常委為分析對象，對省委常委的產生方式、來源類型、基本特征等作了細致梳理。總體而言，中央在省委常委的產生過程中發揮主導性作用；不同來源類型的省委常委所擔任的職務具有明顯差異，外省調入和中央下派的常委大多擔任更為重要的職務；經濟發達地區，其省委常委從本省域產生的比例更高。

作者認為，省委常委班子的優化配置，旨在搭建優勢互補、政治整合的未來政治經濟發展格局。當然，本文的分析依然是初步的，不同來源類型的省級黨委常委到底有什么樣的不同，以及又會給省域治理分別帶來什么樣的影響，都有待繼續研討。

文章原載《理論與改革》2020年第3期，摘自文化縱橫公眾號，僅代表作者觀點，供諸君思考。

大國干部調配——中國省級黨委常委的來源

? 向楊 | 武漢大學政治與公共管理學院

▍省委常委為什么重要？

如何選拔與管理干部，向來都是中國政治的核心議題之一，這也使得干部人事體制長期成為學界關注和研究的焦點。自周黎安提出“晉升錦標賽理論”以來，有關地方領導干部的研究方興未艾，而省級領導干部又是被研究得最多的群體。

這主要有兩個方面的原因：一是在我國的干部管理體制中，省級領導干部所呈現出的職業發展特征（如來源、升遷、交流、任期、去向等）能夠深刻地反映中央與地方的關系；二是省級領導干部的信息資料相對容易獲取，使得開展相關研究具有很大的可行性和便利性。

不過，更多的研究也只是聚焦于黨政“一把手”（黨委書記與政府正職），而忽略了其他的省級領導干部，雖然前者在省級領導班子中處于核心地位，但事實上由于地方黨委實行“集體領導和個人分工負責相結合的制度”和地方政府實行“副職分管”的體制，因而使得后者也能在省域治理中發揮相當重要的作用。

有鑒于此，一些學者將研究對象擴展到省級領導副職，如專職的省委副書記、常務副省長、副省長等，但是這對于一個配有11-13人的省級黨委常委領導班子來說，仍然是相當少的一部分人群。此外，既有研究更多地是關注某些干部政策（如考核、交流、任期等）對干部本人的激勵作用，以及這種激勵作用又如何投射于地方治理，卻相對忽視了這些干部政策對地方領導班子建設的作用，如《黨政領導干部交流工作規定》就指出，“優化領導班子結構”就是進行干部交流的重要目的之一。

省（包括自治區、直轄市）是我國最高的行政區劃單位，也是中央與地方聯系最為密切和互動最為頻繁的場域。在省級各機關中，黨委無疑處于領導地位，而黨委常委是省級領導干部中最為關鍵的群體，同時也是“中管干部”的重要組成部分。

改革開放以來，中央加強了對地方黨委的制度建設，如頒布和修訂《中國共產黨地方委員會工作條例》；推行“三重一大”制度，即重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經領導班子集體討論做出決定；削減地方黨委副書記人數，確立“一正兩副”的領導結構；實施各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主的制度等。這使得地方黨委常委會的組成結構發生了變化，像過去那種權力過分集中于書記的情況有所轉變，集體領導的色彩也有所增強。在這樣的政治背景下，開展對省級黨委常委群體特征的研究，就具有了十分重要的現實意義。

本文在現有研究成果的基礎上，通過構建當前31個省級黨委常委的橫截面數據，嘗試對省級黨委常委的任職特征作更為細致的考察。力圖探討和回答如下重要問題：

省級黨委常委的來源有何特征？

存在哪些類型？

這些類型的整體分布和地域分布如何？

這些類型體現出怎樣的干部管理邏輯？

▍省委常委的產生方式

與省級黨委常委來源最為相關的一個問題是省級黨委常委如何產生？即省級黨委常委產生的方式。《黨章》規定：黨的地方各級委員會全體會議，選舉常務委員會和書記、副書記，并報上級黨的委員會批準；在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。而《中國共產黨地方委員會工作條例》也規定：黨的地方委員會換屆時，書記、副書記和常委會其他委員由全會選舉產生，并報上一級黨委審批；在黨代表大會閉會期間，上級黨委可以根據工作需要，調動、任免下級黨委書記、副書記和常委會其他委員，其數額在任期內一般不得超過常委會委員職數的二分之一。

這表明省級黨委常委的產生方式主要有兩種：一是“省級黨委選舉+中共中央批準”，二是“中共中央任命”。

盡管這兩種方式都反映了中共中央在省級黨委常委產生過程中的決定性作用，但后一種方式更加凸顯了中共中央在選人用人上的主動性。

省級黨委常委個體層面的產生方式，在群體層面上對應的是中共中央對省級黨委常委領導班子的調整方式。“省級黨委選舉+中共中央批準”對應的是換屆調整，“中共中央任命”對應的是屆中調整，而屆中調整（中共中央任命）又可以進一步細分為決定任命（調整動議由中共中央提出）和報批任命（調整動議由省級黨委提出）兩種形式。

無論是換屆調整，還是屆中調整，在實踐中都主要表現為干部交流。如1999年頒布的《黨政領導干部交流工作暫行規定》曾指出：“領導班子換屆或屆中調整時，應有計劃地進行干部交流。”之后，干部交流工作也越來越規范化、制度化。如2006年修訂的《黨政領導干部交流工作規定》強調：“干部交流應突出重點，增強計劃性、針對性，注意與領導班子換屆調整相結合；市、縣兩級黨政正職領導成員未任滿一屆的一般不交流，同一地區黨政正職領導成員一般不同時交流；領導班子一次性交流一般不超過班子成員的三分之一。”

在換屆調整中，中共中央不僅對省級黨委選舉產生的常委名單擁有最后的批準權，而且還對省級黨委推薦的人選進行嚴格把關，如對省級黨委提出的初步人選進行考察，對省級黨委提交的決定人選進行審查和批復等。盡管《中國共產黨地方組織選舉工作條例》規定，地方黨委常委實行差額選舉，其候選人數應多于應選人數一至二人，而黨委書記、副書記實行等額選舉。過去也有不少省份如黑龍江、福建、廣東、江蘇等進行過差額選舉省級黨委常委的實踐，但當前省級黨委常委的選舉仍然主要體現為落實“組織意圖”。

此外，屆中調整可以在換屆調整之后進行多次，加上省級黨委常委兼任的具體職務相對固定，因而屆中調整的省級黨委常委如果不是因為年齡偏大、違紀違法或中共中央另有他用，大多數都可以在下次換屆調整中再次當選。比如2017年6月湖北省第十一屆委員會第一次全體會議選出的12名省委常委中，有10人均是在此之前就已經成為湖北省委常委了。

不過，需要指出的是，十八屆三中全會以來，為了更好地推進反腐敗工作，省（自治區、直轄市）紀委書記的提名權和考察權已逐漸從省級黨委轉移到中紀委手中，如2015年3月頒布的《省（自治區、直轄市）紀委書記、副書記提名考察辦法（試行）》就規定，省（自治區、直轄市）紀委副書記由中紀委會同中組部提名、考察。這意味著，如果省級黨委試圖調整擔任紀委書記職務的常委，則還需要征求中紀委的意見，接受中紀委對擬推薦人選的考察，在取得一致意見后，最后報中共中央審批。

可見，省級黨委常委到底是由中共中央批準任命產生，還是由中共中央決定任命產生，就直接決定了省級黨委常委從何而來。因為中共中央批準任命是由省級黨委向中共中央提供建議人選（通常是除黨政“一把手”以外的常委班子成員），因而由此產生的常委主要是來自省內而非省外，而中共中央決定任命是由中共中央主動提出候選人，因而由此產生的常委就更可能來自省外而非省內。

此外，干部交流制度的運行及完善，也使得省級黨委常委的來源呈現出多樣化的特征。如《黨政領導干部交流工作規定》指出：“干部交流可以在地區之間，部門之間，地方與部門之間，黨政機關與國有企業事業單位、人民團體、群眾團體之間進行。”2019年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》也規定：“黨政領導干部可以從黨政機關選拔任用，也可以從黨政機關以外選拔任用，注意從企業、高等學校、科研院所等單位以及社會組織中發現選拔；地方黨政領導班子成員應當注意從擔任過縣（市、區、旗）、鄉（鎮、街道）黨政領導職務的干部和國有企事業單位領導人員中選拔。”

本文重點關注省級黨委常委來源的兩個方面：一是來自何地，即某位干部在成為某省黨委常委前的任職區域；二是來自何職，即某位干部在成為某省黨委常委前所擔任的職務。

為此，本文首先將省級黨委常委來源劃分為如下三種類型：

（1）本省選拔，即干部在成為現任省級黨委常委前在本省任職；

（2）外省調入，即干部在成為現任省級黨委常委前在外省任職；

（3）中央下派，即干部在成為現任省級黨委常委前在中央任職（包括中央層面黨的機構、國家機構，以及由中央管理的企事業單位、群眾團體等）。

在此基礎上，本文再以不同職務所屬的系統如黨委、政府、人大、政協、法院、檢察院、國有企業、事業單位、群眾團體等，對干部成為現任省級黨委常委前的職務進行編碼。

▍省委常委的基本特征

（一）省級黨委常委班子的基本特征

在本文選取的350名省級常委中（不含“戎裝常委”）：

男性占91.4%，女性占8.6%，有24個省級黨委常委班子均配備了女性干部，其中有5個省級黨委常委班子還配備了2名及以上的女性干部；

漢族占86%，少數民族占14%，有24個省級黨委常委班子都配備了少數民族干部，而少數民族自治區的黨委常委班子都配備了3名以上的少數民族干部（最多的西藏有6名），這表明黨中央越來越重視培養、選拔女干部和少數民族干部；

學歷方面，省級黨委常委中擁有本科學歷的占14.9%，擁有研究生學歷的占85.1%，其中具有碩士學位的占52.6%，具有博士學位的占32.5%；

年齡方面，60歲以下的省級黨委常委占到83.4%，這是黨中央在新時代繼續推行干部隊伍“四化”（即革命化、年輕化、知識化和專業化）方針的反映。

（二）省級黨委常委的來源類型

統計顯示，在省級黨委常委的來源中，有143名常委來自于本省選拔，占總體的41%；同樣有143名常委來自于外省調入，占總體的41%；另有64名常委來自于中央下派，占總體的18%。可見，本省選拔和外省調入是當前省級黨委常委來源的主要類型，但外省調入和中央下派的常委的比例接近60%，表明黨中央在省級黨委常委班子配備或調整中占據著主動地位。

進一步統計發現，由本省選拔的省級黨委常委中，沒有黨委書記，也沒有紀委書記，有0.7%的黨委副書記，有3.5%的組織部部長；由外省調入的省級黨委常委中，有10.5%的黨委書記，有24.5%的黨委副書記，有9.1%的紀委書記，有16.1%的組織部部長；由中央下派的省級黨委常委中，有1.6%的黨委書記，有26.6%的黨委副書記，有29.7%的紀委書記，有12.5%的組織部部長（如下表所示）。這表明，相比較而言，外省調入和中央下派主要針對的是擔任重要職務的常委，比如黨委書記、副書記、紀委書記和組織部部長等，而本省選拔主要針對的是擔任一般性職務的常委。這也反映出，省級黨委常委所擔任的職務越重要，中央對其人事權的控制也更強。比如，現階段反腐敗斗爭凸顯了省紀委書記的重要性，因而當前所有的省紀委書記均由中央調配。

由于不同的省域在自然環境、發展程度和治理水平等方面均有著較大的差異，那么不禁要問的是，各省級黨委常委的來源是否也存在差別？由下圖可知，幾乎在所有省級黨委常委班子中（除黑龍江、內蒙古外），都存在本省選拔、外省調入和中央下派三種類型的常委，但各自所占的比例也存在差異，比如西藏、內蒙古、江蘇、北京、湖南、青海、上海等省份以本省選拔的常委為主；重慶、黑龍江、寧夏、貴州、河北、甘肅、湖北、遼寧、四川、新疆等省份以外省調入的常委為主，而陜西、北京、廣東、福建、青海等省份也有更多中央下派的常委。這反映了中央既從自身意圖出發，又因地制宜地為各省級黨委常委班子配備成員。

為了進一步考察省級黨委常委來源的地區差異性，我們按四大地區（東部、中部、西部和東北）的劃分標準，分別計算本省選拔、外省調入和中央下派三種類型的常委在四大地區中的平均比例，可以發現：對于本省選拔的省級黨委常委，東部地區的平均比例最高，中部地區次之，西部地區又次之，東北地區最低；而對于中央下派的省級黨委常委，也遵循同樣的排序；對于外省調入的省級黨委常委，其排序正好相反，東北地區的平均比例最高，西部地區次之，中部地區又次之，東部地區最低。這顯示出，對于經濟發展程度越高或政府治理水平越好的地區，中央越傾向于從其內部選拔省級黨委常委；反之，則更傾向于從外省或中央調任省級黨委常委。例如，近年來為了破解東北地區的發展困局，中央從其他地區抽調多名干部充實東北地區的黨政領導班子。

（三）省級黨委常委的職務來源

省級黨委常委的職務來源既能反映其本人的工作經歷及其豐富程度，也能反映其所在的黨委常委班子的配備情況。不過，任何任職都發生在一定的行政范圍內，因而我們在省級黨委常委三種來源類型的基礎上，分別考察他們的職務來源分布。

下表顯示了本省選拔的省級黨委常委的職務來源情況，從中可以發現：本省選拔的常委的職務來源相對集中，主要集中于省級政府副職、地級市市委書記兩大職務上，且以前者為最主要的來源；而省級政府部門正職、省級黨委部門副職和省會城市市長則是其重要補充來源。

不過，省會城市市長成為省級黨委常委的路徑則比較固定，即通過升任省會城市市委書記成為省級黨委常委。可見，本省選拔主要是一種晉升型的省級黨委常委來源，即把在此職務之下的干部晉升為省級黨委常委。而這種晉升又分為兩種形式：

一是逐級晉升，如由省級政府副職晉升為省級黨委常委，雖然名義上省級黨委常委（除黨委書記和擔任政府正職的副書記以外）與省級政府副職同為副省級，但在“黨的領導”的原則之下，前者的實際地位顯然更高。

二是跳級晉升，如由地級市市委書記晉升為省級黨委常委，表面上看是從正廳級到副省級，但由于省委常委職能的特殊性，實際上是完成了兩級跳躍；而對于那些從副廳級職務升到省委常委的干部，如部分省級黨委部門的副職，則更是實現了三級跳躍。但是，逐級晉升仍然是主要的形式，而跳級晉升更多也是針對于地級市市委書記，這就在堅持干部選拔原則性的前提下又保證了靈活性，使那些具有一線治理經驗的干部進入省級黨委常委班子。

由上表可知，相較于本省選拔的省級黨委常委，外省調入的省級黨委常委的職務來源范圍相對較窄，且絕大多數都是來自于外省的黨委常委班子。從行政級別的變動來看，除了少數表現為晉升外，如從省級政府副職、地級市市委書記、省會城市市長、省級法院院長晉升到省級黨委常委（比例為15.4%），大多數都表現為平調。

即使算上省級黨委常委內部的晉升情況，如從一般省級黨委常委到省級黨委副書記或書記，從省級黨委專職副書記到擔任省級政府正職的副書記或書記，從擔任省級政府正職的省級黨委副書記到書記，也只占到總體的40.6%。這說明，外省調入主要是一種平調型的省級黨委常委來源。進一步統計發現，在外省調入的省級黨委常委中，擁有兩次及以上擔任省級黨委常委經歷的人數占83.9%，這表明省級黨委常委比其他省級領導干部更有可能經歷異地交流，因為一旦進入到某省級黨委常委班子，也就意味著觸碰到了該層級職務系統的頂端，使得繼續在本省任職的空間已大為縮小。

根據上表，中央下派的省級黨委常委主要來自于黨中央和國務院系統的副部級職務（其中黨委書記和兼任政府正職的黨委副書記均來自于正部級職務），亦有少量常委來自于中央其他系統的副部級職務，如群團組織、事業單位和國有企業，這是在本省選拔和外省調入的常委中未曾見到的情況，這反映了中央下派可以在更大的范圍內挑選和甄別干部，既跨越層級，又跨越部門，也跨越系統。此外，還特別需要指出的是，中央下派的常委之前擔任的職務與成為常委后擔任的職務之間具有高度的對口性，尤其是各省紀委書記絕大多數都來自于中紀委及其派駐機關（18人中只有2人除外），這有助于提高省紀委書記的權威性和專業性，進而提升省紀委、省監委的反腐倡廉實效。

▍省委常委的政治光譜

本文通過對當前省級黨委常委來源的描述性統計分析，有如下基本發現：

首先，省級黨委常委的來源類型包括本省選拔、外省調入和中央下派，且以本省選拔和外省調入為主，中央下派為輔。但本省選拔對應的是“中共中央批準任命”，而外省調入和中央下派對應的是“中共中央決定任命”，因而后者又是省級黨委常委的主要來源（比例接近60%）。

其次，不同來源類型的省級黨委常委各自所擔任的職務存在明顯的差異。本省選拔的常委主要是擔任黨委一般工作部門的負責人，如政法委書記、宣傳部部長、統戰部部長、秘書長等，以及兼任政府副職和重要城市市委書記，而外省調入和中央下派的常委則更多是擔任黨委中的要職，如黨委書記、黨委副書記、紀委書記和組織部長。

再次，幾乎所有省級黨委常委班子都配有本省選拔、外省調入和中央下派的干部，但三者在不同地區的分布并不一樣。按照東部-中部-西部-東北地區的次序，本省選拔和中央下派的省級黨委常委的平均比例依次下降，而外省調入的省級黨委常委的平均比例依次上升。

最后，不同來源類型的省級黨委常委的職務來源也并不相同。本省選拔的常委主要由省級政府副職（如副省長、副主席、副市長）和地級市市委書記（包括市轄區區委書記）晉升而至，外省調入的常委主要由同級行政區域的黨委常委平調而至，而中央下派的常委主要從黨中央和國務院的正、副部級職務（主要是副部級職務）中調任。

▍省委常委與大國治理

那么如何來理解省級黨委常委來源所表現出的不同類型，以及這些類型在不同地區的構成比例差異呢？在我國“黨管干部”和“下管一級”的干部管理體制中，省級黨委常委來源實質上反映的是中共中央如何選拔省級領導干部和選拔什么樣的省級領導干部的問題，因此可以預見中共中央在決定干部人選時，將會站在更高的層次、考慮更多的因素，而不僅僅是出于對干部個人鍛煉和培養的目的。

正如一些學者所指出的，政治人才的培養問題并不局限于人力資源視角下對個人素質能力的提升，還事關如何回應大國治理實踐的多重（甚至是矛盾的）需求。對此，本文嘗試從個體視角（即干部本人受到的激勵或約束）之外的組織視角出發，來對這一問題進行解釋。

選好用好干部是國家治理成敗的關鍵。鄧小平曾指出：“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經濟能不能快一點發展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關鍵在人。”習近平總書記也強調：“治國之要，首在用人。”而省級行政區域作為國家版圖中最大的行政單元，不僅起著上呈下達的作用（連接中央政府與下級地方政府），而且還發揮著以點帶面的功能（以省域的發展帶動國家的發展），因而對其領導核心——省級黨委常委會成員的選用則更是不能等閑視之。

另一方面，近年來發生了周本順、蘇榮、趙正永、王三運、白恩培、秦光榮等省級黨政“一把手”腐敗案件。在這樣的背景下，中央對如何搭建一個結構合理的省級黨委常委領導班子，以推進省域治理乃至國家治理，就顯得尤為迫切和重要。

事實上，省級黨委常委來源的整體分布以及不同地區的分布，反映的正是中央深思熟慮、因地制宜地為各省級黨委常委班子配備成員。在省級黨委常委班子中，配備不同來源類型的常委可能具有以下功能或作用：

第一，優勢互補。本省選拔的常委大多是來自于本級政府的副職或地級市市委書記，這使得他們有豐富的一線工作經驗，且更為熟悉本省的情況。外省調入的常委擁有其他省域的治理經驗，不僅有利于復制其他省域治理的成功經驗，而且還有利于不同省區間的相互交流與合作，尤其是從經濟發達省份流動到經濟欠發達省份的常委。中央下派的常委具有在中央層級工作的經驗，并且有更高的學識，這就有可能為當地爭取到更多的治理資源，如中央的關注度、政策和資金支持等。

第二，政治整合。在當代中國，干部的流動是實現政治整合的重要機制。省級黨委常委的來源類型中，本省選拔與中央下派都有促進上下級政府間垂直聯系的作用，前者為省級政府與地市級政府，后者為中央政府與省級政府。而外省調入則不僅有助于加強各省域之間的橫向聯系，而且還有助于削弱地方保護主義，維護中央的權威和國家的集中統一。此外，不同來源類型的省級黨委常委在不同區域中的構成比例差異，也反映了政治整合的具體形式因時因地而異。比如少數民族地區一般會有較多的本省選拔的常委，但是黨委書記則絕大多數都由外省調入或中央下派，這就體現了中央的集中統一與地方的相對自主性之間的巧妙平衡。

盡管本文揭示了當前省級黨委常委來源的基本特征，并對這些特征進行了初步解釋，但是仍然有如下問題值得進一步探討。

首先，本文只是追溯了干部本人成為省級黨委常委前的一個職務，但從干部政治職業生涯來說，他之前所有的任職經歷都可能與當前的任職存在關系。比如一些干部先從省級黨委常委位置進入國務院部門，之后又被“空降”到地方成為省級黨委常委，如果僅對他的后一次職務變動進行編碼（即被視為中央下派的常委），則會忽視他已經具有省級黨委常委任職經歷的事實，而這或許又是他后一次職務變動的原因。對此，有必要對干部成為省級黨委常委之前的所有職務進行追蹤，以考察每次任職之間的相關關系，從而對其來源形成更為全面、準確的認識。

其次，除行政級別的提升以外，對干部構成激勵的因素是多樣化的，比如有學者就發現干部晉升中存在“非級別性臺階”，如職務及干部在組織內的排位、地域及附帶的經濟基礎、渠道和可能晉升的前景、政府層級等。而對于外省調入的常委來說，可以清楚地看到其前后任職省域的差異，那么這是否構成一種獎懲機制呢？如有論者就提到，空間流動可以作為獎賞機制（晉升或向好的部門／區域流動）或懲罰機制（向不好的部門／區域流動），從而培養和強化上下級官員間的政治忠誠和聯盟。這意味著未來要將地域的差異性乃至部門的差異性一同納入研究，以揭示省級黨委常委的來源中更為隱蔽的特征。

最后，本文從理論上分析了省級黨委常委不同來源類型的作用和意義，但是這些初步的判斷依然需要接受進一步的實證檢驗。比如一些學者就指出，省級領導干部的交流能夠促進交流地的經濟增長。但亦有一些學者指出，來自中央部委的省級領導干部的經濟增長績效并不顯著。因此，不同來源類型的省級黨委常委到底有什么樣的不同，以及又會給省域治理分別帶來什么樣的影響，這些都有待繼續研究和探討。