銅陵：社區治理改革再出發

2018年12月20日，安徽省社區治理創新工作推進會在銅陵召開。就在此前，銅陵市委、市政府出臺了《關于深化社區改革的指導意見》，將社區治理改革列入2019年全市深化改革重點任務。

“歷屆銅陵市委、市政府始終高度重視社區建設與治理，堅持用改革的思路和辦法破解難題，促進社區治理體系和治理能力現代化，初步探索出一條中小城市社會治理新路子。”銅陵市委書記李猛在會上說道。

多年來，銅陵一直扮演著社區治理改革探路先鋒的角色。隨著經濟社會的不斷發展，社區治理內容和形式發生了深刻的變革，對基層治理水平提出了更高的要求。為適應新形勢下社區治理的需要，銅陵再一次邁出改革的步伐。

循著前路的軌跡

從2010年旨在減少行政管理層級的“撤街并社”，到2014年立足社區減負的“三減一加強”，銅陵的兩次社區治理改革有效充實了基層社區人財物資源，提升了社區服務效率，降低了行政成本。

銅陵市民政局社區辦主任鮑寶盆介紹，撤銷街道辦事處，采取區直管社區模式后，銅陵在新成立的大社區建立了社區黨組織、社區居民委員會、社區服務中心“三塊牌子一套人馬”的組織架構，將原街道和社區承擔的行政職能交由新成立的公共服務中心負責，社區分工不分家，工作人員一人多崗。“三位一體”機制兼顧了各方，但從運行過程來看，仍存在居委會和社區服務中心功能界限不清晰的問題，影響了社區公共服務的質量，也不利于發揮居民自治作用。

從政府的角度看，行政管理與服務要延伸到基層，仍需依賴社區，而社區在服務居民過程中也需借助政府資源，由此形成社區治理中政府職能部門與社區條塊結合、相互補充的局面。在這樣的處境下，銅陵的改革從社區服務中心和居委會兩端同時發力。

首先是淡化社區的行政色彩，銅陵在此輪改革中，將社區公共服務中心調整為社區服務中心，作為區政府公共服務中心的分中心，明確了社區服務中心作為公共服務平臺的定位，淡化其行政機構色彩。與此同時，在社區服務中心推行大部制改革，改變社區部門無序的狀態，統一設置黨群事務、社會事務、城市管理、綜合事務“四部”。鑒于社區各自不同的情況，方案規定各社區可根據自身承接的行政職能設置1-2個功能性工作部門，由此明確了社區承擔行政職能的范圍，避免政府事務無限度的下放，以及由此帶來的社區負擔不斷加重的問題。

其次是將居委會的功能進一步做實。改革方案提出，將居委會從三位一體的體制中適度剝離，落實居委會特別法人制度，明確單獨設立的居民委員會不再承擔行政性事務，以將更多精力放在居民服務上。與此同時，探索“居財居管”，和“居務居理”，發展獨立的社區經濟，此舉有效提升了居委會自主解決社區問題的行動能力。

為了彌合社區功能劃分后協調溝通的裂縫，銅陵在改革中進一步突出了黨建引領作用，強化社區黨工委的核心地位，作為三位一體機制的主導。與此同時，組建區域化黨建聯盟，將區域內不同層級、不同領域的各類黨組織有機結合起來，促進了信息交流和資源鏈接，形成了目標一致，互利共贏的聯盟體系，實現了社區承接行政職能和服務群眾的有機統一。

補齊服務的短板

除了從制度范疇改革社區管理體系，銅陵積極響應居民服務新需求，在改革方案中制定了一系列針對性的政策，彰顯了以人為本的改革初心。

在銅陵市天井湖社區服務中心大廳內，每個服務窗口前都擺放著一個沙漏，社區黨工委委員、服務中心副主任、居民委員會副主任榮建軍介紹，社區采取沙漏倒置的方式，向居民承諾15分鐘之內完成業務辦理，少數不能當場辦結的事項將轉入后臺，后期由社區工作人員將材料送至居民家中，實現居民辦事“最多跑一次”的目標。

小小的沙漏，折射的是社區服務質效的提升。在社會主要矛盾發生轉變的時代背景下，居民對社區服務的需求日益增長，過去服務中的不足之處也暴露出來。銅陵在此次改革中，將補齊服務短板列入改革的重要內容。

作為一個工礦城市，銅陵城鎮化率長期保持較高水平，但與此同時，隨著時間的推移，城市社區基礎設施老化、社區公共服務供給不足的現實問題逐漸顯現。針對老舊小區服務供給不足的問題，銅陵市在《深化社區治理改革工作要點》中，探索建立“準物業”服務支持體系，由社區居委會牽頭，以小區為基本單元，組建若干“物業管理中心”，低償為老舊小區提供基礎物業服務和便民服務。

除基本公共服務之外，居民對社區服務的需求還呈現多元化趨勢，這也是城市化進程中的必然。目前，社區服務更多偏重于居家人群，特別是老年人，他們在文體活動、居家養老、健康護理、日間照料等方面存在需求。社區是否可以為不方便在家做飯的老年人開辦一個便民食堂？在銅陵市幸福社區，有居民提出了這樣的訴求。類似這樣新的訴求不斷涌現，銅陵在新一輪社區改革中，提出要立足居民需求，很大程度上就是回應這些聲音。如今，社區食堂的建設已在銅陵不少社區提上日程。

幸福社區黨工委書記朱軍表示，對于居民而言，社區食堂不僅是解決每天吃飯的問題，更是一個可以增進鄰里感情的公共空間。對于社區治理而言，一個豐富的公共生活空間可以有效構建居民之間的情感聯結，增進居民對社區的認同感。

近年來，銅陵市在社區公共空間建設完善上不遺余力，在力所能及的范圍內，居民活動場所得到很大的改觀和提升。類似幸福社區這樣的老舊小區，以往公共空間配置較少，但在并不寬敞的辦公樓中，也設置了數量眾多功能豐富的活動室，每天來這里休閑娛樂的居民熙熙攘攘、絡繹不絕。

為了拓展活動空間，銅陵已參考國內外先進經驗，規劃建設社區鄰里中心，圍繞社區“十五分鐘生活圈”，在有服務需求并具備條件的社區打造“鄰里食堂”、“四點半課堂”、“居家養老服務站”等，由社區無償提供公共設施，選擇符合條件的社會機構運營，社區對場地使用率進行考核，并按考核結果撥付費用，以擴大鄰里中心的覆蓋面。未來，這些鄰里中心將成為社區居民開展活動，溝通鄰里情誼的重要平臺。

打造全能型社工

作為城市治理的神經末梢，社區是與居民打交道最直接的窗口，也是矛盾化解的最后一公里。“社區是個筐，什么都要往里裝。實際上，社區更像一個缸，工作到了這里，已沒有其他的分流渠道。”一位社區工作者這樣描述基層工作的不易。

為適應社區網格化管理的需要，銅陵此前在多數社區實行AB崗服務機制，工作人員作為社區服務中心職能的崗位是A崗，作為網格員是B崗，由于分屬的職能崗位不同，起初網格員在解決群眾訴求過程中往往局限于本職能崗位，而涉及到其他職能崗位的事務需要跨部門配合，這無疑增加了處理問題的時間成本。隨著社區服務內容不斷增多，治理要求不斷提升，一些社區形成“一網多員、一員多網”的機制，但這仍未能從根本上有效解決問題。

此次銅陵改革方案中提出，未來社區將向打造“全科社工”方向發展，社區工作者不再僅僅只是被動承接居民的服務需求，更要成為社區的“治理通”， 做到“耳聽八方”、“三頭六臂”，發現問題與處理問題同步進行，這也對社區工作者提出更高的要求。

90后王倩是天井湖社區一名基層工作者，踏上工作崗位一年多的時間，王倩在領導同事的幫助下，漸漸熟悉了工作流程，也從中找到了自身的價值。“很多我們看來可能是小事，但對于一個家庭來說可能就是件大事。”王倩說道。如今，她最大的愿望是薪酬和職業發展空間能夠進一步提升。事實上，不少和王倩一樣的社區年輕工作人員，因為擔心長期身處基層難以提升自己，而最終選擇離開社區。社區工作的能力和經驗很大程度要靠長時間扎根基層去積累，而從社區居民角度而言，與社區工作人員一旦熟悉建立信任后，會產生依賴性，一旦人員變更，勢必會經歷一段重建信任的過程。

為了打造一支專業化、穩定可靠的社區工作隊伍，為基層補充新鮮血液。銅陵在此輪改革中，專門制定了《關于進一步加強專職社區工作者隊伍建設的指導意見》，建立社區工作者崗位與等級相結合的職業薪酬體系，加強教育培訓，支持社區工作者參加社會工作職業資格評價和學歷教育，提升一線人員在社區治理中的專業能力。為拓寬社區工作者發展通道，意見還提出在社區工作者隊伍與黨政機關、事業單位之間構筑人才發展“立交橋”，暢通優秀社區工作者進入黨政機關、事業單位的通道，讓社區能夠引進來人才，更能留得住人才。

凝聚“水滴”的力量

在傳統思維中，社區開展工作、做出決策都是單方面的“替民做主”，結果付出了辛苦，老百姓往往還不領情。此次銅陵社區治理改革進一步強化社區居民自治功能，喚醒居民自治意識，讓社區治理迸發出新的活力。

劉德賢是天井湖社區的老街坊，自從2002年退休后，他見證了銅陵社區建設治理日新月異的變革。“隨著社區活動場所不斷豐富完善，居民開展文體活動有了空間，現在每天的生活已經離不開社區了。”剛剛在社區參加完書法培訓的劉德賢說道。記者走進社區活動中心看到，這里書畫、舞蹈、棋牌場所一應俱全，吸引了不少居民在此活動。

文體活動參與面廣，為居民之間建立情感聯結搭建了橋梁，這也給社區帶來了顯著的變化，居民開始愿意從家里走出來，從小家融入到社區的大家，隨著參與社區活動的居民群體逐步壯大，也形成了一批有積極意愿參與社區治理的自治主體。

如何將這些居民的積極性轉化為對社區公共事務的參與？銅陵以黨建為抓手，在社區網格中成立黨支部，由黨支部書記牽頭引導居民參與社區管理事務。作為黨支部書記的劉德賢也積極參與到社區工作，禁燃禁放、鐵路沿線護路、修理水電等社區工作中都有他的身影，古稀之年的他工作勁頭一點不輸年輕人。“退休在家也能發揮一點余熱，為大家做一點事情，感覺很有成就感。”劉德賢說道。

對于積極參與社區志愿活動的居民，社區也以各種形式給予鼓勵。2017年7月，天井湖社區水滴時間超市在社區服務中心正式開業。不同于一般的超市，這家超市的交易“貨幣”是居民的志愿服務積分。社區定期在志愿者群中發布服務活動，居民自愿申報參加。通過活動的開展獲得積分，可以定期到超市兌換禮品或服務。

天井湖社區綜治辦此前只有兩名工作人員，需要承擔社區調解、鐵路護路、群防群治等諸多工作，顯然捉襟見肘。通過居民自治，目前以居民為主體的社區綜治隊成員已擴大到近五十人。更難能可貴的是，志愿活動影響力的擴大讓社區不再只是一個單純的居住空間的組合，而變成真正守望相助的鄰里。

如果說志愿服務還是社區引導下的行為，那么社區自治組織則是一種自下而上的自治力量。

家住幸福社區的熱心居民陳天玲向記者感慨，自己退休后的生活比退休前還要忙碌。熱衷于社區事務的她，在今年的社區公共設施改造項目中，與幾位居民共同成立了工作組。在改造過程中，他們一同設計制定了問卷調查表，了解居民在社區改造方面的需求，還邀請了一位從建筑企業退休的工程師參與工程建設監督。類似這樣群眾自發成立的社會組織，在幸福社區已有近三十個。

這些社會組織是社區自治的內生動力，也更具生命力，為了扶持這些草根社會組織的成長，幸福社區創新設立了自治創投基金，由社會組織申報，解決了居民的訴求，與此同時，這種模式引入了競爭機制，有效促進了社會組織多元化和有機性發展。

此次銅陵的社區治理改革實現了對過去諸多空白點的填補，增強了居民的幸福感和對社區的歸屬感。社區善治也促進了城市的拔節生長，近年來，銅陵多次被國家和省內相關部門評為幸福城市，無疑印證了這一點。正如銅陵市長胡啟生所說，以社區的“小細胞”激發了城市的“大活力”。