自2017年7月被正式確定為江蘇省唯一的縣級集成改革試點縣市以來，聚力打造縣級集成改革“江陰樣本”、縣域治理“江陰標準”，江陰集成改革試點入選“改革開放40年地方改革創新40案例”，江陰也被譽為“集成改革第一縣”。

在破解縣域集成改革，推進縣域治理體系與能力現代化建設的難題中，江陰集成改革被視為“新時代縣域改革的頂層設計和生動實踐”，改革過程中的理論創新、實踐創新、方法創新和形態創新備受關注。

把點上的“盆景”集合成面上的“風景”

江陰市在改革大潮中歷來開風氣之先，“天下第一村”華西村帶頭人吳仁寶榮獲“改革先鋒”稱號，資本市場“江陰板塊”名震全國。

在改革縱深推進的大背景下，江陰市獲批進行縣級集成改革試點，一方面是破解自身發展難題的內在需要。

江陰市綜合發展水平走在全國前列，率先遭遇發展瓶頸、率先面臨轉型難題。江陰市在工業化、城市化進程中積累了豐厚“家底”，但也面臨產業轉型創新支撐不足、社會治理能力與水平滯后、生態赤字遠未消除等“發展起來的問題”。破解這些深層次矛盾問題，靠老辦法沒有出路、靠單兵突進或零敲碎打式改革難以見效，唯有綜合施策、系統集成，形成改革合力，才能切實發揮改革深刺激、強刺激作用，為江陰轉型升級打開新天地。

另一方面，江陰市通過集成改革的探索示范為全面深化改革“撕開一道口子”，是落實中央決策部署的戰略舉措。

習近平總書記高度重視改革舉措的系統集成，要求有條件的地方和領域實現改革舉措系統集成。江蘇省落實習近平總書記重要指示精神，在江陰市開展縣級集成改革試點，強化各項改革的互補性、關聯性和耦合度，為全省乃至全國的改革大局探索路子、積累經驗；并把一些被經過實踐檢驗的試點經驗復制推廣到其他地方，由點到面產生“溢出效應”和“1＋1＞2”的“疊加效應”，讓“盆景”變成更多的“風景”。

目前，江陰市徐霞客鎮“1+4”基層治理新模式已在江蘇省49個經濟發達鎮復制，縣級集成改革試點首批經驗在無錫全市推廣。

聚焦突出矛盾，從行政管理體制入手撬動集成改革

如何選擇改革突破口，在相當程度上決定著改革的進度與前景，是對改革者的重大考驗。

面對千頭萬緒的改革要求，江陰市從縣域治理矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的問題入手，以條件相對成熟、有一定基礎的行政管理體系改革作為改革“突破口”和“先手棋”。

江陰市率先把徐霞客鎮全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點成果復制推廣到江陰各鎮街園區，形成鎮級強鎮擴權改革集成效應；對多部門執法權限進行調整歸并，對市級部門的權責清單進行梳理，實現全市域“一枚公章管審批”；大力推進集中審批、綜合執法、網格治理、便捷服務，打造出以“大清單、大平臺、大執法、大網格、大監管、大數據”為標志的行政管理體制新格局。同時，積極構建充滿活力、運行有序的經濟體制，綠色發展、自然和諧的生態文明體制，接軌國際、競爭力強的開發開放體制，城鄉互動、協調融合的城鄉發展一體化體制，公平均衡、普惠多元的社會事業體制，全面從嚴、固本強基的黨建制度。

江陰市通過七大領域改革的合圍攻堅，形成分工有序、高效協同的集成改革體系。其中，有四條突出主線：一是著眼提升政府服務效能，全面推動教育、醫療、養老、公用事業、國資國企、資源價格等領域市場化改革；二是著眼打造良好生態環境，以污水、大氣、固廢、土壤為重點，構建監測、管理、治理一體化解決方案，以資源性產品差別化價費改革為杠桿撬動企業轉型升級；三是著眼增強縣域發展“領航力”和“首位度”，大力發展戰略性新興產業，創新探索科技管理服務，放大做優開發開放功能，優化提升基本公共服務；四是著眼城鄉一體發展，以理順農村產權為核心，加強科學規劃布局，加快鄉村鄉創經濟發展，加速就地城鎮化進程，滿足城鄉居民美好生活新期待。

強化治理能力，以集成改革助推縣域治理現代化

江陰市在集成改革中緊緊圍繞“提高縣域治理體系和治理能力現代化水平”的目標定位，在夯實黨建統領這一根本保障的基礎上，著力構建縣域治理“四大體系”。

一是構建便捷高效的政務服務體系，按照“江陰急需、市縣同權、法律許可”思路，承接江蘇省和無錫市“賦權”；根據“能放則放、應放盡放”原則，賦予鎮街經濟社會管理權限；圍繞“園內事園內辦”目標，開放園區承接設區市經濟管理權限，通過“授權+賦能”構建起權責匹配、科學規范的市鎮（街）園新型權責體系；組建市行政審批局，全面推行“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”，實現行政審批大提速。

二是構建沉底到邊的基層治理體系，將全市所有“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網格，織密基層治理網格；市級層面成立市城市綜合管理局，鎮街層面組建綜合執法局，設置全能型中隊，構建起市鎮聯動、權責統一、精簡高效的綜合執法體系；打造市、鎮、村三級綜合管理服務平臺，形成發現問題、信息匯聚、派發處置、跟蹤監督的處理閉環。

三是構建精準有力的社會救助體系，通過部門救助全參與、內容全覆蓋、信息全共享，實現對所有救助對象的精準救助、常態救助、陽光救助；充分發揮、持續擴大江陰公益慈善“首善之城”優勢，以慈善捐助、結對幫扶等形式，定向救助、定位幫扶貧困群體；在城鄉醫保、大病救助、醫療救助、商業保險不斷健全完善基礎上，實施互助式深度救助。

四是構建溫馨周到的生活服務體系，整合原有各類服務平臺、服務熱線，以市場化方式打造“一體化、一端口、一站式”的24小時在線智慧生活服務平臺——“最江陰”APP客戶端；深化整合各類生活服務資源，為市民提供行政、公共、便民、公益、資訊“五位一體”綜合性服務，用“互聯網+”打通服務群眾的“最后一米”。

細節精益求精，匠心打造集成改革系列品牌

江陰市具有深厚的工匠文化，追求細節、精益求精的工匠精神融入到城市發展的方方面面，在集成改革試點中有著鮮明體現。

在前期謀劃環節，江陰市委鮮明地提出，按照“人無我有、人有我優、人優我更優”原則，引進消化再創新，確保集成改革試點既有點上的亮點和特色，也有面上的集成和精品，更具有系統性、整體性和協同性。

在行政審批服務上，自加壓力，將省里提出的“3550”標準更進一步，基本實現“企業注冊開業2個工作日、不動產權證4個工作日、施工許可證40個工作日以內完成”的“2440”高效審批服務目標，數據信息互聯互通后，這一比例還將提升。

在先行先試上，出臺多項具有開創性的改革舉措，如在全國首創“村民自愿、多方出資、平臺管理、專業服務”的村級醫療互助“福村寶”模式，覆蓋江陰212個村，受益村民達10萬人次；開展“外貿融資寶”業務，獲得省委省政府的認可并在全省作為先進經驗推廣，借助這一經驗，江陰市整合各類信貸風險補償資金，設立了總規模為3億元的中小微企業信貸風險補償資金池。

在改革實施上，制定18條“軍規”確保集成改革落地生根，主要圍繞提升改革方案質量，突出調查研究、方案論證、部門黨組織討論、分級審議等制度，確保吃透上情摸清下情搞好結合，確保公眾參與避免部門“自說自唱”，確保發揮黨組織總攬全局協調各方的組織領導作用；圍繞壓實改革責任，突出“改革抓一把手、一把手抓改革”，建立簽訂責任狀、項目領銜、例會推進、公眾參與、督察督辦、三方約談、臺賬管理、限時辦結、信息發布、智庫支持等制度，形成責任明確、過程管控、推進有序的工作格局；圍繞取得改革實效，明確任務銷號、第三方評估、績效考核、總結宣傳等制度，實現成效評判與單位、個人利益掛鉤的正向激勵。

（作者單位：江蘇省社科院經濟所）